《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》系列解讀之五
新華社北京９月１４日電（新華社記者）
為什么要強調(diào)禁止以“以租代征”等形式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地？
“以租代征”擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，是近年來凸現(xiàn)的一種違法新形式。所謂“以租代征”，即通過租用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模。其實質(zhì)是規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外擴大建設用地規(guī)模，同時逃避了繳納有關(guān)稅費、履行耕地占補平衡法定義務。其結(jié)果必然會嚴重沖擊用途管制等土地管理的基本制度，影響國家宏觀調(diào)控政策的落實和耕地保護目標的實現(xiàn)。當前，國家嚴把土地供應“閘門”，而“以租代征”卻在各地競相“上演”，已成為一種普遍的違法形式。
針對“以租代征”的土地違法問題，國土資源部多次要求嚴肅查處。２００５年８月，國土資源部發(fā)出《關(guān)于堅決制止“以租代征”違法違規(guī)用地行為的緊急通知》，要求依法嚴肅查處“以租代征”違法違規(guī)用地行為。今年５月和６月，國土資源部又連續(xù)下發(fā)《關(guān)于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》和《關(guān)于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》，各?。▍^(qū)、市）按照兩個《緊急通知》要求，認真組織開展了對“以租代征”違法用地、閑置土地和別墅用地的清理，重點是《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》下發(fā)以來發(fā)生的各類違法違規(guī)用地。
為了進一步遏止“以租代征”違法用地問題，《通知》再一次重申：禁止通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合規(guī)劃并嚴格限制在依法取得的建設用地范圍內(nèi)。同時明確了法紀：未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國家機關(guān)工作人員批準通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法批地行為；單位和個人擅自通過“以租代征”等方式占地建設的，屬非法占地行為，應當依法追究有關(guān)人員的法律責任。
加強土地調(diào)控對基礎工作提出了什么新要求？
準確的數(shù)據(jù)是土地調(diào)控以及土地管理各項工作的基礎和依據(jù)。只有做好各項基礎業(yè)務工作，客觀、準確地掌握各行各業(yè)以及各類土地利用情況，及時調(diào)整土地供應總量、方向和用途，才能把土地調(diào)控落到實處，發(fā)揮調(diào)控效果。
《通知》明確要求，“以實際耕地保有量和新增建設用地面積作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保有責任目標考核的依據(jù)”?！靶略鼋ㄔO用地土地有償使用費繳納范圍，以當?shù)貙嶋H新增建設用地面積為準”。管理手段以及考核標準和繳費標準的改變，對基礎業(yè)務工作提出了新要求：
一是要求準。土地利用變化狀況既要有影像還要有圖形和位置，無論是建設占地還是耕地以及基本農(nóng)田面積都要求準確，要保證數(shù)據(jù)與實地一致，不能有虛假，經(jīng)得起實踐的檢驗。
二是要求全。不但要有農(nóng)村土地信息，還要有城鎮(zhèn)土地信息，不但要有農(nóng)用地、建設用地和未利用地的數(shù)據(jù)，還要求有各行業(yè)、各產(chǎn)業(yè)用地數(shù)據(jù)，要涵蓋土地管理的各方面。
三是要求新。不能只有過去幾年的數(shù)據(jù)，還要有每年、每季，甚至每月、每天的數(shù)據(jù)，要及時用最新調(diào)查成果更新原有數(shù)據(jù)。
四是要求快。要及時掌握各地土地利用狀況以及變化信息，利用網(wǎng)絡技術(shù)，快速匯總、統(tǒng)計、分析各項調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)，保證各地土地利用變化數(shù)據(jù)的及時獲取，滿足形勢分析的需要。
面對這些新要求，我們必須清醒地認識到，目前的基礎工作與土地調(diào)控的要求還有一定的差距：一是一些地方對基礎工作重視不夠，經(jīng)費投入少，專業(yè)調(diào)查隊伍不健全。二是數(shù)據(jù)不實，個別地方虛報或瞞報數(shù)據(jù)。三是數(shù)據(jù)上報數(shù)據(jù)周期長，有些非常重要的數(shù)據(jù)年底才能上報統(tǒng)計一次，不能及時反映變化了的土地利用情況。四是指標體系不合理，信息不豐富，不能充分適應管理的需要。為此，我們必須充分采用遙感和信息系統(tǒng)等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強土地調(diào)查統(tǒng)計和變更調(diào)查工作，及時準確掌握土地利用變化情況，切實改變基礎工作與業(yè)務管理“兩層皮”的狀況，真正將基礎調(diào)查作為管理的技術(shù)手段，切實發(fā)揮其作用。
為切實做好土地調(diào)控，夯實各項管理工作的基礎，實現(xiàn)管理手段從運用行政手段為主向綜合運用經(jīng)濟、法律、行政和技術(shù)手段的轉(zhuǎn)變，下一步要著重做好以下幾項基礎工作：
一是，開展第二次全國土地調(diào)查。從今年下半年開始，利用３年時間，按照國家統(tǒng)一標準，采用遙感等高新技術(shù)，查清我國每一塊土地的權(quán)屬、面積、分布和利用狀況，建立集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，以此數(shù)據(jù)為基礎，建立起土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計、及時監(jiān)測與快速更新機制。
二是，科學編制土地規(guī)劃，做好規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)銜接，為落實土地計劃控制提供科學依據(jù)。
三是，加強土地變更調(diào)查和遙感監(jiān)測。創(chuàng)新變更調(diào)查機制，加強經(jīng)費投入，強化檢查驗收，建立上報數(shù)據(jù)責任追究制，保證變更調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性。使用與實地土地利用現(xiàn)狀一致的變更調(diào)查數(shù)據(jù)，來考核各地土地利用年度計劃、土地管理和耕地保有責任目標的執(zhí)行情況，并作為繳納新增建設用地有償使用費的依據(jù)。充分發(fā)揮遙感監(jiān)測的作用，在現(xiàn)有監(jiān)測基礎上，逐步擴大監(jiān)測范圍，國家直接掌握用地情況，及時發(fā)現(xiàn)違法用地。
四是，擴大土地登記覆蓋面。確定土地權(quán)屬，明晰土地產(chǎn)權(quán)，調(diào)處土地權(quán)屬爭議，加快土地登記發(fā)證速度，盡快實現(xiàn)土地登記全覆蓋，維護農(nóng)民利益，保護土地所有者和使用者的合法權(quán)益。以土地登記確定的權(quán)屬和面積為依據(jù)，征收城鎮(zhèn)土地使用稅。
五是，改革完善統(tǒng)計方法和指標體系。制定全國統(tǒng)一的土地分類標準，細化調(diào)查內(nèi)容，增加與土地調(diào)控相關(guān)的調(diào)查統(tǒng)計指標，建立完善統(tǒng)計分析快報制度，加快推進國土資源綜合統(tǒng)計制度改革，及時獲取開展形勢分析、加強管理、服務社會所需要的相關(guān)基礎數(shù)據(jù)信息。
如何發(fā)揮國家土地督察機構(gòu)對土地管理行為監(jiān)督檢查的作用？
為切實加強土地管理工作，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體系，《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確要求：“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為?！苯?jīng)中共中央政治局常委會和國務院常務會議審議通過，２００６年７月１３日，國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，明確了國務院授權(quán)國土資源部代表國務院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查；明確了國家土地督察的機構(gòu)設置、職能配置和人員編制；明確了國家土地督察機構(gòu)的監(jiān)督檢查方式和具體工作要求。在這個《通知》中，再次強調(diào)了土地督察機構(gòu)的工作方式，以更好地發(fā)揮土地督察機構(gòu)的作用。
為了使國家土地督察機構(gòu)實施監(jiān)督檢查的關(guān)口前移，強化事前和事中監(jiān)督，規(guī)定由國務院審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項，應將上報文件同時抄送駐在地土地督察局；由省級和計劃單列市人民政府批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項，應及時將批準文件抄送駐在地土地督察局。土地督察局應對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項審批事項是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、標準、程序進行合法性審查。對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的合法性審查，主要是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的總量和速度，保護耕地；對土地征收的合法性審查，主要是規(guī)范地方政府的征地行為，保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，防止因征地而引發(fā)群體性事件的發(fā)生。合法性審查不影響省級和計劃單列市人民政府現(xiàn)有土地管理職權(quán)的行使，這只是一道把關(guān)環(huán)節(jié)，不涉及中央與地方政府職權(quán)的劃分。這是在審批環(huán)節(jié)進行事前、事中監(jiān)督的重要手段。
為了強化國家土地督察機構(gòu)的權(quán)威性和監(jiān)督的有效性，規(guī)定對于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，先由督察專員向駐在地的省級和計劃單列市人民政府及時提出糾正或整改意見。對糾正整改不力的，由國家土地總督察依照有關(guān)規(guī)定責令限期糾正整改。糾正整改期間，暫停責令整改地區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。結(jié)束整改，要經(jīng)駐在地土地督察局審核后，報國家土地總督察批準。我部會同有關(guān)部門研究制定的《對發(fā)生土地違法違規(guī)行為地區(qū)責令限期整改的規(guī)定》已上報國務院，對責令限期整改的程序和要求作出具體規(guī)定。這是進行事后監(jiān)督的重要手段。（完）
