《國務院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》系列解讀之二
新華社北京９月１１日電（新華社記者）
土地利用計劃管理上有哪些變化？
為進一步落實土地管理和耕地保護的責任制，《通知》明確“將新增建設(shè)用地控制指標（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計劃，以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護責任目標考核的依據(jù)”。同時，強調(diào)“實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。”這是土地利用計劃管理的又一重大改革，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
一是，計劃管理的思路和觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變。土地利用計劃指標已經(jīng)作為所有實際發(fā)生用地的控制指標，而不只是作為控制用地審批的依據(jù)，從而實現(xiàn)對所有用地的計劃控制，以扭轉(zhuǎn)只管住審批“閘門”，而審批以外的超計劃用地大量存在的局面。
二是，土地利用計劃指標體系逐步完善。土地利用計劃的職能從單一服務于土地資源特別是耕地的保護，逐步轉(zhuǎn)向同時服務于綜合的宏觀調(diào)控，為此，在現(xiàn)有計劃指標基礎(chǔ)上，補充了“新增建設(shè)用地控制指標”，除農(nóng)用地（包括耕地、林地等）轉(zhuǎn)用外，將非農(nóng)建設(shè)占用未利用地，統(tǒng)一納入計劃管理，以實現(xiàn)對各地年度新增建設(shè)用地的總量控制，增強土地計劃的整體調(diào)控作用。
三是，計劃執(zhí)行的監(jiān)管和考核得到進一步強化。一方面，要加強土地統(tǒng)計監(jiān)測，采用現(xiàn)代技術(shù)手段加強對土地規(guī)劃和土地計劃執(zhí)行情況的監(jiān)管，及時、準確掌握實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積；另一方面，將各地新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核的依據(jù)。對實際用地超過計劃的，扣減下一年度相應的計劃指標。
下一步，將根據(jù)《通知》要求，進一步明確計劃管理改革的具體操作措施，抓緊修訂《土地利用計劃管理辦法》，確保加強土地調(diào)控政策的有效實施。
如何理解城市建設(shè)用地分批次審批方式的調(diào)整？
《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》明確規(guī)定，保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實施土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排。為此，《通知》調(diào)整了原來由國務院分批次批準的城市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的審批方式，將過去的分批次報國務院審批改為每年由省級人民政府匯總后一次申報，經(jīng)國土資源部審核，報國務院批準后由省級人民政府具體組織實施，實施方案報國土資源部備案。但城市建設(shè)涉及占用基本農(nóng)田的，仍需報國務院批準。對于城市建設(shè)用地規(guī)模范圍外的單獨選址項目，仍按原有規(guī)定執(zhí)行。
作這樣的調(diào)整，主要考慮：一是有利于省級人民政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排，使省級人民政府能真正對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃執(zhí)行情況負起責任來，有利于明確省級人民政府的責任。二是按照權(quán)責一致原則，在明確省級人民政府責任的同時，賦予其相應的權(quán)力，有利于發(fā)揮省級人民政府在省域范圍內(nèi)，調(diào)劑、統(tǒng)籌土地利用的職能。三是可以簡化審批環(huán)節(jié)，提高行政效率。四是有利于轉(zhuǎn)變政府職能，使中央部門能夠投入更多的精力到事后監(jiān)管上，加強和改善對建設(shè)用地的宏觀調(diào)控。
下一步，國土資源部將根據(jù)《通知》的要求，對建設(shè)用地審批辦法進行相應修改。
為什么要嚴格實行問責制？
多年來，土地違法量大面廣的問題，特別是地方政府土地違法的問題一直未能有效解決。其中一個重要原因，就是現(xiàn)行的責任追究制度中缺少有效的政府領(lǐng)導問責制度。由于土地違法多為“因公違法”，政府領(lǐng)導往往主觀上狠不起來，管理上“松”，查處上“軟”，一定程度上縱容了土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。由于多方面的原因，在具體執(zhí)法實踐中往往難以追究到政府領(lǐng)導，特別是政府主要領(lǐng)導的法律責任。為此，《通知》明確要求，要“嚴格實行問責制”。
對政府土地管理工作實行問責制是國家加強土地管理的重要舉措，其目的在于通過建立有效的責任約束機制，限制和規(guī)范政府權(quán)力和政府工作人員行為，將政府土地管理和耕地保護的責任落到實處，保證經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。《通知》還對哪些問題需要向政府問責進行了明確。根據(jù)《通知》精神，問責主要是對地方政府負責人的土地違法違規(guī)領(lǐng)導責任進行追究。《通知》明確了三種需要追究政府領(lǐng)導責任的情形：一是對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴重后果的；二是對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的；三是對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的。為保證把國家關(guān)于實行問責制的要求落到實處，《通知》要求監(jiān)察部、國土資源部要抓緊完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導責任追究辦法。（完）
