《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》系列解讀之一
新華社北京９月１０日電(新華社記者)
如何正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前的土地管理工作形勢(shì)？
黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視土地管理工作。黨的十六屆五中全會(huì)關(guān)于“十一五”規(guī)劃的建議、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要，都對(duì)加強(qiáng)土地管理工作提出了明確要求。中央把國(guó)土資源部門(mén)作為宏觀(guān)管理部門(mén)，強(qiáng)調(diào)要積極運(yùn)用土地政策參與宏觀(guān)調(diào)控，管住管好“地根”，并作出了改革省以下國(guó)土資源管理體制的重大決策。國(guó)務(wù)院在部署開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓的基礎(chǔ)上，于２００４年１０月作出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，今年又下發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》。針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和土地管理中存在的突出矛盾和問(wèn)題，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，研究加強(qiáng)土地調(diào)控工作，最近下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ肥切聲r(shí)期加強(qiáng)土地管理和調(diào)控工作的又一個(gè)重要文件，為土地管理工作進(jìn)一步指明了方向。
近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門(mén)和地方黨委、政府的大力支持下，國(guó)土資源系統(tǒng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，按照“保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)”的總體思路，堅(jiān)持“依法依規(guī)、從嚴(yán)從緊、有保有壓、節(jié)約集約”的基本原則，土地管理各項(xiàng)工作取得了顯著成效。運(yùn)用土地政策積極參與宏觀(guān)調(diào)控，促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展；強(qiáng)化土地規(guī)劃計(jì)劃管理，耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)工作取得了新的成效；重視解決農(nóng)村征地中的突出問(wèn)題，有效維護(hù)了群眾的合法權(quán)益；深化土地有償使用制度改革，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用進(jìn)一步發(fā)揮；大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，土地利用水平得到提高；全面推進(jìn)依法行政，治理整頓土地市場(chǎng)成效明顯；實(shí)施“金土工程”和“科技興地”戰(zhàn)略，基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)；深入開(kāi)展“完善體制、提高素質(zhì)”活動(dòng)，深化國(guó)土資源管理體制改革，干部隊(duì)伍素質(zhì)得到提升。國(guó)土資源管理工作的形勢(shì)很好，國(guó)土資源部門(mén)面臨新的發(fā)展機(jī)遇。
但我們也清醒地看到，在前進(jìn)的道路上還有不少困難和問(wèn)題，并且土地管理面臨的矛盾和問(wèn)題，具有長(zhǎng)期性、艱巨性和復(fù)雜性。當(dāng)前，在宏觀(guān)層面表現(xiàn)突出的許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的資源過(guò)度消耗等問(wèn)題，正在給整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)深刻影響。就土地管理工作而言，中央提出的嚴(yán)而又嚴(yán)的土地管理制度還沒(méi)有得到真正落實(shí)，土地在宏觀(guān)調(diào)控中的“閘門(mén)”作用在一些地方未能充分發(fā)揮。治理整頓取得的成效還是初步的、階段性的。建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張的動(dòng)因依然存在，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象今年又凸現(xiàn)出來(lái)。具體表現(xiàn)在：一是一些地方違法用地嚴(yán)重，在規(guī)劃計(jì)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。主要方式是“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，影響了調(diào)控的實(shí)際效果。二是，競(jìng)相壓低地價(jià)甚至以零地價(jià)出讓工業(yè)用地，造成工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)，影響了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。三是，保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則，在有些地方未能有效落實(shí)，加上土地出讓收支不夠透明，使用不盡合理，影響了社會(huì)穩(wěn)定。四是，土地執(zhí)法難的問(wèn)題仍然比較突出，“因公”違法調(diào)查難、處理難、處理人更難的局面沒(méi)有明顯改觀(guān)，影響了土地法律法規(guī)的有效實(shí)施。
產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因是多方面的，有認(rèn)識(shí)不到位的問(wèn)題，有機(jī)制不健全、執(zhí)法不嚴(yán)格的問(wèn)題，但最主要的還是利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果，歸根結(jié)底是科學(xué)發(fā)展觀(guān)還沒(méi)有得到真正貫徹落實(shí)。對(duì)土地管理工作，我們必須要有清醒的認(rèn)識(shí)，既要看到成就，認(rèn)清越來(lái)越好的形勢(shì)，進(jìn)一步堅(jiān)定信心做好工作；又要看到問(wèn)題，認(rèn)清面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，進(jìn)一步采取措施切實(shí)加以解決。在我們這樣一個(gè)人多地少的大國(guó)，加強(qiáng)土地管理，嚴(yán)格保護(hù)耕地，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，始終是現(xiàn)代化建設(shè)中的一個(gè)全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性的問(wèn)題。我們必須本著對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)民族負(fù)責(zé)、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的精神，站在現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)土地管理和調(diào)控工作的重要性和緊迫性，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，努力走出一條適合我國(guó)國(guó)情的節(jié)地型發(fā)展道路。
《通知》起草的指導(dǎo)原則是什么？
針對(duì)當(dāng)前土地管理和調(diào)控中存在的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志高度重視，要求國(guó)土資源部抓緊商有關(guān)部委提出政策意見(jiàn)，并親自進(jìn)行多次專(zhuān)題調(diào)研，多次召集會(huì)議，專(zhuān)題研究文件起草工作。據(jù)此，國(guó)土資源部進(jìn)行了認(rèn)真研究，商有關(guān)部門(mén)起草了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》。
《通知》起草堅(jiān)持以全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，按照促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的要求，保證中央宏觀(guān)調(diào)控政策的有效實(shí)施，著重從利益機(jī)制和法制方面解決當(dāng)前土地調(diào)控中的突出問(wèn)題。起草過(guò)程中把握了以下兩條原則：一是，注重措施的及時(shí)有效。從當(dāng)前宏觀(guān)調(diào)控的實(shí)際需要出發(fā)，《通知》提出的措施必須是馬上可以實(shí)施的，既要體現(xiàn)未來(lái)改革的方向，更要突出強(qiáng)調(diào)迅即有效，具有可操作性。二是，突出措施的針對(duì)性?！锻ㄖ吩凇蛾P(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的基礎(chǔ)上，針對(duì)土地調(diào)控中的突出問(wèn)題，提出進(jìn)一步深化改革的具體措施，力求消除建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，堅(jiān)決懲處土地違法行為。
按照上述原則，《通知》著重從調(diào)整利益機(jī)制、完善責(zé)任制度和健全法律機(jī)制方面，提出了針對(duì)性措施。７月２４日，胡錦濤總書(shū)記主持召開(kāi)中央政治局會(huì)議研究當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，明確了加強(qiáng)土地調(diào)控的原則和措施。７月２５日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院第１４５次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過(guò)了《通知》。８月１３日至１４日，國(guó)務(wù)院還專(zhuān)門(mén)召開(kāi)全國(guó)土地調(diào)控工作座談會(huì)，研究完善和貫徹落實(shí)加強(qiáng)土地調(diào)控的政策措施，曾培炎副總理到會(huì)并作重要講話(huà)，對(duì)落實(shí)《通知》精神提出了明確具體的要求。
如何進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府土地管理的責(zé)任？
建立和完善耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任制度，是《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，文件明確規(guī)定，保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任在地方各級(jí)人民政府，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)負(fù)主要責(zé)任。地方各級(jí)人民政府要以土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。要建立耕地保護(hù)責(zé)任的考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制。
為了貫徹落實(shí)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，建立省級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)工作，依據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院辦公廳于２００５年印發(fā)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，進(jìn)一步明確各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)對(duì)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，省長(zhǎng)、主席、市長(zhǎng)為第一責(zé)任人。在此基礎(chǔ)上，《通知》按照責(zé)權(quán)一致的原則，進(jìn)一步完善了責(zé)任制度，強(qiáng)化了地方政府土地管理的責(zé)任。
一是，完善了責(zé)任內(nèi)容。地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，不僅要對(duì)審批的用地負(fù)責(zé)，而且要對(duì)所有實(shí)際發(fā)生的用地負(fù)責(zé)。
二是，嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制。對(duì)于轄區(qū)內(nèi)發(fā)生土地違法案件造成嚴(yán)重后果等情形的，要追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
三是，明確了考核依據(jù)。將新增建設(shè)用地控制指標(biāo)（包括占用農(nóng)用地和未利用地）納入土地利用年度計(jì)劃。土地利用年度計(jì)劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，以實(shí)際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積為依據(jù)。實(shí)際用地超過(guò)計(jì)劃的，扣減下一年度相應(yīng)的計(jì)劃指標(biāo)。
同時(shí)，按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整了審批方式，簡(jiǎn)化了審批程序，也強(qiáng)化了地方的責(zé)任。（完）
