（二）農(nóng)村綜合改革是鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果的必然要求。
農(nóng)村稅費(fèi)改革六年來，我們主要做了兩件事。一件是從2000年開始的正稅清費(fèi)，按照減輕、規(guī)范、穩(wěn)定的原則，取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留和各種專門面向農(nóng)民的集資攤派及行政事業(yè)性收費(fèi)。一件是從2004年開始的減免征農(nóng)業(yè)稅，到今年在全國范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅。這兩件事每年為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)1200多億元。經(jīng)過六年的努力，進(jìn)一步理順了農(nóng)村分配關(guān)系，扭轉(zhuǎn)了長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的局面，邁出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新步伐。
需要注意的是，取消農(nóng)業(yè)稅減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的一些深層次問題還沒有根本解決。一個問題是，多數(shù)地方縣鄉(xiāng)財力緊張，農(nóng)村基層政府和村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展缺乏資金。面對這種情況，中央、?。▍^(qū)、市）及一部分地（市）級財政增加了對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，今年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1030億元。同時，中央財政從去年開始就對部分財政困難縣鄉(xiāng)和產(chǎn)糧大縣安排補(bǔ)助資金，今年增加到了210億元。這兩項(xiàng)資金合計，已與稅費(fèi)改革減少的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額大體相當(dāng)。但是，不少地方仍在反映基層財政十分困難。一是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會在發(fā)展，政府從事社會管理的職能要加強(qiáng)、提供公共服務(wù)的范圍要擴(kuò)大，財政支出需求會隨著各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展而相應(yīng)增加；二是因?yàn)榛鶎诱毮苻D(zhuǎn)變滯后，仍然管了、辦了一些不該管、不該辦的事，花了不少不該花的錢。另一個問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變。目前農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和事業(yè)站所少則幾十人、多則上百人甚至幾百人，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)上。如果這兩個問題不能根本解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就有可能反彈，稅費(fèi)改革的成果就難以鞏固。
目前農(nóng)村一些地方亂收費(fèi)有所抬頭并有新的表現(xiàn)。農(nóng)村亂收費(fèi)的主體開始由基層政府轉(zhuǎn)向職能部門，收費(fèi)的名目開始由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)向經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，收費(fèi)的對象開始由農(nóng)民轉(zhuǎn)向中小學(xué)生。在農(nóng)民建房、外出務(wù)工、計劃生育以及殯葬等方面亂收費(fèi)仍然比較嚴(yán)重，生產(chǎn)性收費(fèi)名目多、標(biāo)準(zhǔn)高、不規(guī)范，一些村級組織也向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資。這些情況表明，農(nóng)業(yè)稅雖然取消了，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的壓力依然很大。農(nóng)村稅費(fèi)改革要跳出“黃宗羲定律”，擺脫“加重—減輕—再加重”的惡性循環(huán)，必須不失時機(jī)地推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，從根本上消除農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的隱患。
（三）推進(jìn)農(nóng)村綜合改革是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。
農(nóng)村綜合改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農(nóng)村綜合改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。我國農(nóng)村情況千差萬別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，面臨的矛盾和問題很多，改革必須從實(shí)際出發(fā)，分類指導(dǎo)，逐步推進(jìn)。
各地區(qū)、各部門一定要從全局和戰(zhàn)略的高度，充分認(rèn)識農(nóng)村綜合改革的長期性和艱巨性，統(tǒng)一思想認(rèn)識，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把這件事關(guān)全局和長遠(yuǎn)的大事抓緊抓好。
二、全面把握農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)和主要任務(wù)
“十一五”時期，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時期，也是加快推進(jìn)農(nóng)村改革的重要時期。農(nóng)村綜合改革的目標(biāo)是，按照鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制，促進(jìn)農(nóng)民減負(fù)增收和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，全面推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。
農(nóng)村綜合改革要在試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推進(jìn)。有條件的地方要在全省范圍內(nèi)開展試點(diǎn)，暫不具備條件的省份要進(jìn)一步擴(kuò)大市、縣試點(diǎn)范圍，力爭五年或更長一點(diǎn)的時間基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制這三項(xiàng)改革任務(wù)。把這三項(xiàng)改革作為農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)，基于三點(diǎn)考慮：一是抓好這三項(xiàng)改革有利于從根本上鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果；二是這三項(xiàng)改革都涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和上層建筑的一些關(guān)鍵問題；三是改革的內(nèi)容相對集中一些，有利于重點(diǎn)突破，帶動農(nóng)村的各項(xiàng)改革。
（一）以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。
近年來，各地對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了積極探索。在改革試點(diǎn)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能有所轉(zhuǎn)變，人員編制膨脹的趨勢得到有效遏制，行政效率不斷提高，工作作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，為農(nóng)服務(wù)得到加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革在農(nóng)村綜合改革中處于關(guān)鍵地位。這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的總體要求是，轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機(jī)構(gòu)人員，提高行政效率，建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)在，我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能的認(rèn)識和實(shí)踐都還沒有跟上形勢的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能越位、錯位和缺位的情況。各地在試點(diǎn)中普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來?？紤]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問題，要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下建立公共行政管理體制的要求出發(fā)。重點(diǎn)強(qiáng)化三個方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護(hù)農(nóng)民的市場主體地位和權(quán)益，加強(qiáng)對農(nóng)村市場的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。二是為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等社會事業(yè)發(fā)展。三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件，加強(qiáng)社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會救助，化解農(nóng)村社會矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。推動農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)交給市場、中介組織和村民自治組織。
要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，創(chuàng)新農(nóng)村工作機(jī)制。最關(guān)鍵的是兩條：一是堅持依法行政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對廣大農(nóng)民群眾，經(jīng)常處理的是與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的具體事務(wù)。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為，辦事情要于法有據(jù)，工作程序、工作手段要合法合規(guī)，依法維護(hù)農(nóng)村秩序和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。二是搞好為農(nóng)服務(wù)。要為農(nóng)民提供高質(zhì)量、高效率、低成本的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，把服務(wù)作為聯(lián)系群眾的一條重要紐帶。這兩個方面長期堅持下去，就能提高農(nóng)村工作水平，密切黨和政府同農(nóng)民群眾的關(guān)系。
合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，精簡富余人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線，否則就控制不住收費(fèi)養(yǎng)人，稅費(fèi)改革就會前功盡棄。要根據(jù)職能定編定崗定員，按照公開公正公平的原則競爭上崗。在人員精簡過程中，要關(guān)心愛護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，妥善安置分流人員，充分發(fā)揮他們的特長和積極性，不能簡單推向社會。上級部門要大力支持基層改革，不得以機(jī)構(gòu)“上下對口”，或用項(xiàng)目安排、資金分配、年終考核等手段，干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，為基層改革創(chuàng)造好的環(huán)境。這一點(diǎn)中央部門要帶頭做到。
省、市、縣黨委和政府要切實(shí)加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)本地實(shí)際情況，制定規(guī)劃，掌握政策，精心組織，穩(wěn)步推進(jìn)。尤其是縣級黨委、政府要加強(qiáng)具體指導(dǎo)，多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決實(shí)際問題。努力做到既要如期實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)和基層干部隊伍思想穩(wěn)定。
（二）以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革。
教育是為了明天的事業(yè)。農(nóng)村的未來和農(nóng)村孩子的希望都在于教育。教育公平是最基本的公平。發(fā)展教育是政府義不容辭的職責(zé)。
義務(wù)教育是農(nóng)村最大的公共事業(yè)。由于歷史原因，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，全面普及九年制義務(wù)教育，關(guān)鍵在農(nóng)村。要貫徹把義務(wù)教育工作的重點(diǎn)放在農(nóng)村的方針，通過改革農(nóng)村義務(wù)教育體制，保障辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)教育公平，加快農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展，實(shí)現(xiàn)讓每一個農(nóng)村孩子都有學(xué)上、都能上得起學(xué)的目標(biāo)。當(dāng)前，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育改革要從兩個方面展開：
一是全面推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，中央對農(nóng)村義務(wù)教育體制進(jìn)行了調(diào)整，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍。這項(xiàng)改革既明顯減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，又有效保證了學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為農(nóng)村義務(wù)教育注入了新的活力，從制度上保障了農(nóng)村孩子都享有接受義務(wù)教育的機(jī)會。今年西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)全部免除學(xué)雜費(fèi)，其中家庭貧困學(xué)生繼續(xù)享受免費(fèi)教科書和寄宿生活費(fèi)補(bǔ)助的政策，共有近4900萬農(nóng)村中小學(xué)生受益。據(jù)測算，平均每個小學(xué)生減負(fù)140元，初中生減負(fù)180元。明年中部和東部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)也將全部免除學(xué)雜費(fèi)，這樣全國近1.5億農(nóng)村中小學(xué)生都將受益。免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)具有劃時代的意義，標(biāo)志著我們在農(nóng)村真正實(shí)行了義務(wù)教育。為此，必須建立和完善政府投入辦學(xué)、各級責(zé)任明確、財政分級負(fù)擔(dān)、經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。各級財政都要增加對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，不斷提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平。保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)要約法三章：不準(zhǔn)減少本級政府對農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)投入；不準(zhǔn)挪用學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)發(fā)放教師津貼；不準(zhǔn)再亂收費(fèi)加重學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。教師工資必須列入財政預(yù)算，切實(shí)予以保證。
二是加快教育部門自身改革?，F(xiàn)在全社會對子女教育都非常重視，對學(xué)校期望很高。我們在增加教育投入的同時，更要重視提高辦學(xué)水平和教育質(zhì)量。第一，深化教育人事制度改革，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。教師素質(zhì)和教學(xué)水平事關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育改革的成敗。要嚴(yán)格教師準(zhǔn)入制度，創(chuàng)新教師補(bǔ)充機(jī)制，建立教育教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測考評制度，促進(jìn)農(nóng)村教師提高素質(zhì)。第二，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，逐步縮小城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育發(fā)展差距。各級政府都要調(diào)整教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，向農(nóng)村傾斜。開展城鄉(xiāng)學(xué)校對口支援，鼓勵城市教師到農(nóng)村任教，建設(shè)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育體系，讓農(nóng)村孩子也能享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。第三，合理調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，提高農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)質(zhì)量。要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，按照方便學(xué)生上學(xué)、不增加學(xué)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、保證教學(xué)質(zhì)量的原則，調(diào)整學(xué)校布局，改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)教學(xué)管理，提高教育資源利用效率。
