農(nóng)田水利設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的環(huán)境和條件發(fā)生了重大變化，投入總體呈下滑趨勢(shì)，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步取消農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工后，農(nóng)民群眾的投工投勞數(shù)量大幅度減少。農(nóng)田水利建設(shè)滑坡，不僅成為制約當(dāng)前糧食生產(chǎn)的突出矛盾和問(wèn)題，而且嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的持續(xù)提高。為了適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革不斷深化的新形勢(shì)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，改革和完善農(nóng)田水利建設(shè)的政策體系、投入方式和組織形式，促進(jìn)新時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展，2005年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部等五部門起草的關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見，即國(guó)辦發(fā)[2005]50號(hào)（以下簡(jiǎn)稱50號(hào)文件）。50號(hào)文件的出臺(tái)，必將對(duì)扭轉(zhuǎn)當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)下滑勢(shì)頭，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)糧食持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)發(fā)揮重要作用。
我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，人多地少、水資源短缺、降雨時(shí)空分布不均、水旱災(zāi)害頻繁，這些基本國(guó)情決定了農(nóng)田水利建設(shè)在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特殊的重要性。黨和政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，經(jīng)過(guò)廣大農(nóng)民群眾長(zhǎng)期不懈地努力，我國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積從1949年的2.4億畝增加到2004年的8.4億畝，為糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不斷邁上新臺(tái)階奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。當(dāng)前，灌區(qū)以占全國(guó)45%的耕地，生產(chǎn)出了全國(guó)70%的糧食、90%以上的經(jīng)濟(jì)作物，提供了80%的商品糧，在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中占有舉足輕重的地位。
據(jù)有關(guān)方面預(yù)測(cè)，為保證實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食基本自給，到2010年我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力要恢復(fù)達(dá)到5億噸以上，到2030年全國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力要達(dá)到6億噸左右?？紤]到我國(guó)未來(lái)一個(gè)時(shí)期隨著人口的增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕地?cái)?shù)量還要絕對(duì)減少，穩(wěn)定和提高我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力只能通過(guò)提高糧食單產(chǎn)來(lái)解決。提高單產(chǎn)水平主要靠?jī)蓷l：一是通過(guò)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，加快推廣良種良法來(lái)解決；二是通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力來(lái)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)。無(wú)論是加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，還是加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，都具有明顯的累積效應(yīng)，必須付出長(zhǎng)期不懈地努力，而不可間斷。加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，不僅可以直接改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和提高生產(chǎn)能力，還可以為科技進(jìn)步作用的充分發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。根據(jù)水利部門的規(guī)劃，為確保國(guó)家糧食安全，到2030年全國(guó)農(nóng)田有效灌溉面積要進(jìn)一步增加到9.6億畝，同時(shí)還要對(duì)現(xiàn)有灌區(qū)全面進(jìn)行續(xù)建配套和節(jié)水改造。由此可見，今后15～20年，我國(guó)仍將處于農(nóng)田水利建設(shè)的高峰期。
與我國(guó)今后農(nóng)田水利繁重建設(shè)任務(wù)形成鮮明對(duì)照的是，近年來(lái)我國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)的投入總體呈下滑趨勢(shì)，尤其是小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入下滑更為明顯。近年來(lái)，各級(jí)政府和社會(huì)對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)投資雖然也在逐年增加，但增幅很小。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革逐步取消“兩工”后，農(nóng)民群眾的投工投勞數(shù)量呈大幅度減少趨勢(shì)，直接對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)造成不利影響。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)民在農(nóng)田水利建設(shè)方面的投工從20世紀(jì)90年代最高年份1998/1999年度的102億個(gè)工日，減少到2004/2005年度的31億個(gè)工日，下降了近70%。據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，至2005年12月底，全國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)完成投資336億元，同比增長(zhǎng)7%，但農(nóng)民投勞16.2億工日，同比減少2.7億工日，減幅達(dá)14%，完成土石方39億立方米，同比減少12%。投資與投勞增減相抵，全國(guó)農(nóng)田水利建設(shè)總投入仍減少5億元。因此，必須盡快建立加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的新機(jī)制新辦法，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展，這是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
50號(hào)文件明確提出了新時(shí)期建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的指導(dǎo)思想和基本原則。指導(dǎo)思想是，按照全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，切實(shí)加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的支持力度，以政府安排補(bǔ)助資金為引導(dǎo)，以農(nóng)民自愿出資出勞為主體，以農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃為依托，以加強(qiáng)組織動(dòng)員為紐帶，以加快農(nóng)田水利管理體制改革為動(dòng)力，逐步建立起保障農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。要始終遵循“政府支持、民辦公助，民主決策、群眾自愿，規(guī)劃先行、注重實(shí)效，深化改革、創(chuàng)新體制”的原則，把加大政府投入與增加農(nóng)民勞動(dòng)積累結(jié)合起來(lái)，嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)民自愿出資出勞與加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策界限，堅(jiān)持把規(guī)劃作為鄉(xiāng)村兩級(jí)組織農(nóng)民出資出勞的必要條件和國(guó)家安排補(bǔ)助投資的重要依據(jù)，逐步建立以政府資金為引導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制，加快農(nóng)田水利管理體制和小型設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，形成良性運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民投資投勞開展農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。
新機(jī)制的核心是政府支持、民辦公助。原因有這么幾條：一是農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)田水利設(shè)施服務(wù)于農(nóng)業(yè)，具有很強(qiáng)的社會(huì)公益性。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政支持力度，是新階段鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的需要，是適應(yīng)農(nóng)田水利建設(shè)資金投入和機(jī)械施工增加的需要，也是尊重農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和擇業(yè)自由的基本要求。二是我國(guó)總體上已經(jīng)開始進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新階段，隨著綜合國(guó)力的增強(qiáng)和財(cái)力的不斷增加，國(guó)家有能力加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的投入支持力度。三是我國(guó)目前正處在社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的任務(wù)十分繁重，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，完全依靠政府來(lái)承擔(dān)繁重的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)也是不現(xiàn)實(shí)的。四是農(nóng)村中還存在大量富余勞動(dòng)力，我國(guó)農(nóng)民有自力更生解決自身生產(chǎn)生活條件的好傳統(tǒng)。充分發(fā)揮農(nóng)村勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)利用農(nóng)閑季節(jié)，組織和引導(dǎo)農(nóng)民盡可能地多搞勞動(dòng)積累，是在我國(guó)國(guó)情下加快農(nóng)田水利建設(shè)的有效途徑。因此，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民開展農(nóng)田水利建設(shè)主力軍的作用，把加大各級(jí)政府投入支持與農(nóng)民的勞動(dòng)積累緊密結(jié)合起來(lái)，走“民辦公助”的路子，是今后搞好農(nóng)田水利建設(shè)的根本出路。
建立和完善新機(jī)制新辦法，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，需要各地區(qū)、各部門通力合作。按照50號(hào)文件精神，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要重點(diǎn)做好以下6項(xiàng)工作：第一，繼續(xù)增加政府投入，逐步建立農(nóng)田水利建設(shè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。國(guó)家要穩(wěn)定增加水利建設(shè)投入，重點(diǎn)加大小型農(nóng)田水利建設(shè)投入。財(cái)政、發(fā)展改革、水利、國(guó)土資源等部門要切實(shí)加大對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的資金支持。已經(jīng)安排的各項(xiàng)農(nóng)田水利建設(shè)資金要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適當(dāng)整合，避免重復(fù)安排，著力在提高資金使用效率上下功夫。地方各級(jí)政府要切實(shí)承擔(dān)起農(nóng)田水利建設(shè)的主要責(zé)任，把農(nóng)田水利建設(shè)投入納入投資和財(cái)政預(yù)算，逐步形成適度規(guī)模。第二，認(rèn)真做好農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃編制工作。規(guī)劃編制工作采取以縣為單位，自下而上的方式進(jìn)行，原則上每個(gè)縣都要編制。編制規(guī)劃要統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，講求實(shí)效。規(guī)劃按程序經(jīng)過(guò)審批后，即作為安排國(guó)家補(bǔ)助資金的依據(jù)。有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)，各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際，積極試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后逐步推廣。第三，規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目管理和資金使用。要明確資金投向，中央和省級(jí)財(cái)政資金重點(diǎn)用于補(bǔ)助糧食主產(chǎn)區(qū)；要明確項(xiàng)目實(shí)施主體，可以是農(nóng)戶、村集體組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其它農(nóng)村專業(yè)合作組織；要完善補(bǔ)助方式，財(cái)政資金主要用于補(bǔ)助項(xiàng)目建設(shè)的材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)及機(jī)械作業(yè)費(fèi)，具體方式可采取項(xiàng)目管理或“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的辦法；要制訂補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況制定不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持籌補(bǔ)結(jié)合、多籌多補(bǔ)；要健全申報(bào)程序，對(duì)需要農(nóng)民籌資籌勞的項(xiàng)目，應(yīng)經(jīng)縣級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門審查。第四，完善村級(jí)“一事一議”籌資籌勞政策。對(duì)政府給予補(bǔ)助資金重點(diǎn)支持的斗渠、相鄰村共用的村級(jí)小型水塘（庫(kù)）和圩堤等農(nóng)民受益的農(nóng)田水利工程，可以村級(jí)為基礎(chǔ)進(jìn)行“一事一議”，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)、分村議事、聯(lián)合申報(bào)、統(tǒng)一施工、分村管理資金和勞務(wù)、分村落實(shí)建設(shè)任務(wù)的程序和辦法實(shí)施。 “一事一議”籌資籌勞的限額標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門提出，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。根據(jù)受益主體和籌資籌勞主體相對(duì)應(yīng)的原則，在不影響村整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的前提下，可按受益群體議事。要加強(qiáng)資金和勞務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)禁強(qiáng)行以資代勞，不準(zhǔn)變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。第五，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的組織引導(dǎo)工作。明確縣鄉(xiāng)政府組織開展農(nóng)田水利建設(shè)的職責(zé)，并把農(nóng)田水利建設(shè)工作納入重要議事日程。第六，加快推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理制度改革。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有”的原則，推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的所有權(quán)，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)田水利工程管理體制改革，加快水價(jià)和水費(fèi)計(jì)收機(jī)制改革，為實(shí)現(xiàn)工程的良性運(yùn)行、促進(jìn)節(jié)約用水和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件。
50號(hào)文件下發(fā)后，各地區(qū)、各有關(guān)部門積極行動(dòng)起來(lái)，在增加資金投入、加強(qiáng)組織引導(dǎo)、做好規(guī)劃編制、創(chuàng)新體制機(jī)制等方面相繼制定了一系列具體的貫徹落實(shí)意見，并取得了初步成效。當(dāng)前正值春季農(nóng)田水利建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，希望各地區(qū)、各部門切實(shí)按照50號(hào)文件的要求，進(jìn)一步提高對(duì)新形勢(shì)下搞好農(nóng)田水利建設(shè)重大意義的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，深入開展調(diào)查研究，認(rèn)真組織試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步推廣，共同推進(jìn)新時(shí)期農(nóng)田水利建設(shè)邁上新臺(tái)階，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)今年糧食穩(wěn)定發(fā)展作出新貢獻(xiàn)。（國(guó)家發(fā)展改革委副主任 杜鷹）
