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改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須與調(diào)整現(xiàn)行中央和地方財(cái)政關(guān)系協(xié)同規(guī)劃，配套推進(jìn)。在事權(quán)劃分方面，中央在履行好自身職責(zé)的基礎(chǔ)上，適度上收事權(quán)，減少職責(zé)共擔(dān)；在財(cái)權(quán)劃分方面，中央應(yīng)賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)；同時(shí)切實(shí)實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)政關(guān)系法治化 國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》，明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和主要措施。我國(guó)現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度存在問(wèn)題，主要源于中央和地方財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清晰不匹配。因此，改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須與調(diào)整現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系協(xié)同規(guī)劃，配套推進(jìn)。 第一，在事權(quán)劃分方面，中央在履行好自身職責(zé)的基礎(chǔ)上，適度上收事權(quán)，減少職責(zé)共擔(dān)。 根據(jù)公共產(chǎn)品層次性和受益性原則，國(guó)家主權(quán)性和安全性公共產(chǎn)品的提供，屬于中央政府事權(quán)范圍，應(yīng)完全由中央政府負(fù)責(zé)。根據(jù)央地事權(quán)劃分的原則，首先應(yīng)該上收中央的事權(quán)是基本公共服務(wù)下限兜底類(lèi)事權(quán)。重點(diǎn)包括基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、基本住房、基本公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)居民最低生活保障等。原因主要在于：一方面基本公共服務(wù)關(guān)乎整個(gè)社會(huì)的公平性，關(guān)系到勞動(dòng)力的全國(guó)自由流動(dòng)；另一方面，由于體制機(jī)制方面的原因，地方政府在基本公共服務(wù)提供方面通常缺乏充分的內(nèi)在激勵(lì)。在體制安排中，可考慮由中央保障基本公共服務(wù)的下限標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)之上的改善型服務(wù)由地方政府負(fù)責(zé)籌資并組織提供，地方政府通過(guò)“錦上添花”來(lái)增強(qiáng)該地區(qū)對(duì)人力資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的吸引力。 資源環(huán)境類(lèi)事權(quán)應(yīng)上收中央。資源環(huán)境保護(hù)通常與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的沖突。近年來(lái)，中央設(shè)立了多項(xiàng)環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金，希望以此來(lái)督促地方政府重視并加強(qiáng)這方面的責(zé)任，但實(shí)際效果卻不是很理想。因此，應(yīng)考慮將資源環(huán)境保護(hù)事權(quán)上劃，由中央來(lái)承擔(dān)和管理，以增強(qiáng)環(huán)境事權(quán)管理的統(tǒng)籌性和一體化效應(yīng)。 基本生存條件類(lèi)事權(quán)應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，主要包括飲水、大氣、食品藥品的安全。這些最基本的生存條件類(lèi)的事權(quán)，應(yīng)上收中央，以避免發(fā)生問(wèn)題。 第二，在財(cái)權(quán)劃分方面，中央應(yīng)賦予地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)。 構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，是公共財(cái)政體制改革的關(guān)鍵。在上收部分事權(quán)的同時(shí)，中央應(yīng)向地方政府適度下放部分財(cái)權(quán)，包括必要的稅種選擇權(quán)和一定的稅收政策制定權(quán)，乃至允許地方政府依照法定程序自主開(kāi)辟地方稅種和稅源，籌集適量的用于履行事權(quán)的資金。作為權(quán)力制約，中央應(yīng)具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。 同時(shí)，中央要進(jìn)一步規(guī)范中央與地方政府間的稅收收入劃分辦法，保證地方政府能擁有主體稅種，以確保中央有能力調(diào)控總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方政府有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。應(yīng)努力使稅基劃分合理化，酌情減少共享稅。具體而言，中央政府為履行宏觀(guān)調(diào)控職能，應(yīng)當(dāng)掌握有利于維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)、流動(dòng)性強(qiáng)、不宜分割、具有收入再分配和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器功能的稅種，如個(gè)人所得稅；有利于貫徹產(chǎn)業(yè)政策的稅種，如消費(fèi)稅；以及與國(guó)家主權(quán)相關(guān)聯(lián)的稅種，如關(guān)稅。地方政府為履行提供區(qū)域性公共產(chǎn)品和優(yōu)化轄區(qū)投資環(huán)境的職能，應(yīng)當(dāng)掌握流動(dòng)性弱、具有信息優(yōu)勢(shì)和征管優(yōu)勢(shì)、能與履行職能形成良性循環(huán)的稅種，如不動(dòng)產(chǎn)稅等。 第三，切實(shí)實(shí)現(xiàn)央地財(cái)政關(guān)系法治化。 實(shí)踐證明，政府間財(cái)政分配關(guān)系的調(diào)整，特別是政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分應(yīng)以法律保障為基礎(chǔ)，否則高層級(jí)政府可以單方面改變低層級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任配置，最終導(dǎo)致政府間支出責(zé)任層層下放，事權(quán)與支出責(zé)任脫節(jié)。因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制改革的法治化。 根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，可考慮制定政府間財(cái)政關(guān)系法，在法治基礎(chǔ)上形成新型的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不斷以法律形式將改革形成的中央與地方政府各自的權(quán)力范圍、權(quán)力運(yùn)作方式、利益配置結(jié)構(gòu)等明確下來(lái)，形成中央與地方政府之間法定的權(quán)力利益關(guān)系，從而將央地財(cái)政關(guān)系納入法制化軌道。（作者 于長(zhǎng)革） |