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從“專項(xiàng)”到“統(tǒng)籌”：“解局”轉(zhuǎn)移支付 中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)北京2月2日訊（記者 崔文苑）轉(zhuǎn)移支付有多重要？全國財(cái)政收入分為中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入，大約各占一半。在中央財(cái)政收入中，“小頭”用于本級(jí)支出，約70%以稅收返還和轉(zhuǎn)移支付形式轉(zhuǎn)給地方使用，對(duì)地方財(cái)政支出貢獻(xiàn)度約4成。有學(xué)者形象地表述，地方支出1塊錢，4毛都來自轉(zhuǎn)移支付。 這些關(guān)系到保障基層財(cái)力、促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付資金，近年來在依法理財(cái)、增強(qiáng)透明度、加強(qiáng)監(jiān)管等方面有了不小的進(jìn)步，但仍存在結(jié)構(gòu)不夠合理、分配使用不夠科學(xué)、使用不夠高效等問題。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)都提出要推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革。這一財(cái)政資金的管理使用，儼然已經(jīng)與國家治理的現(xiàn)代化“掛鉤”。 2月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》。中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任問題能否得以明確？專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付如何清理規(guī)范？轉(zhuǎn)移支付資金如何提高效率？帶著這些問題，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者走訪了財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人和財(cái)稅專家。 厘清中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任 我國人口多、地域廣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重。同時(shí)，中央政府支出規(guī)模相對(duì)較小，大部分支出在地方實(shí)現(xiàn)，這也就形成了中央、地方事權(quán)和支出責(zé)任不清晰、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理的問題。 這也是此次國務(wù)院發(fā)文著重解決的問題。根據(jù)《意見》，中央委托給地方的事權(quán)，或中央地方共同事權(quán)，列為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央通過一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持。屬于中央事權(quán)的，由中央全額承擔(dān)責(zé)任，不牽扯轉(zhuǎn)移支付。 “從法制角度，確定了轉(zhuǎn)移支付的兩大類別，使得制度結(jié)構(gòu)得以明確?！敝袊嗣翊髮W(xué)財(cái)政金融學(xué)院院長郭慶旺接受《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示。 財(cái)政部財(cái)科所所長劉尚希進(jìn)一步分析認(rèn)為，“這將國家治理與‘花錢行為’結(jié)合在一起。進(jìn)一步理順分稅制下事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的問題。” 也正是基于促進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的考慮，《意見》進(jìn)一步指出，要逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上，并大幅增加對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。“地方承擔(dān)的事務(wù)較多，對(duì)其來說，一般性轉(zhuǎn)移支付好比是‘雪中送炭’，可以統(tǒng)籌用于缺錢的領(lǐng)域?！必?cái)政部財(cái)科所副所長白景明告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者。事實(shí)上，這些年來，中央財(cái)政持續(xù)加大對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付力度，占比從2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。以2014年為例，東部、中部、西部一般公共預(yù)算占比為54:25:21，轉(zhuǎn)移支付后，變?yōu)?9:31:30，有效增強(qiáng)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層財(cái)力，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。 “新招”應(yīng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“舊疾” 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，顧名思義，一般是?？顚Ｓ茫軌虼龠M(jìn)重大政策、重大項(xiàng)目的落實(shí)。比如，為支持建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，中央財(cái)政對(duì)中西部的基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)50%補(bǔ)助，極大激發(fā)社會(huì)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的熱情。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參?？?cè)藬?shù)連年高速增長，至2013年末參保人數(shù)達(dá)到49750萬人。 但是，這種“集中力量辦大事”的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，卻也因?yàn)橘Y金大多都被上級(jí)政府規(guī)定了支出方向，即便閑置，也不能統(tǒng)籌使用到更缺錢的領(lǐng)域。例如，某地教育專項(xiàng)充沛，由于生源穩(wěn)定，每年增長的錢花不掉就形成節(jié)余。而對(duì)該地來說，沒有一家大型醫(yī)院，改善醫(yī)療衛(wèi)生條件面臨大的資金缺口。問題就在于，教育專項(xiàng)的錢，不能用于醫(yī)療衛(wèi)生。 “上級(jí)政府沒有下級(jí)政府那么了解當(dāng)?shù)厍闆r，卻事先規(guī)定資金用途。如果不能對(duì)癥下藥，就會(huì)造成資金使用效率低下?！卑拙懊髡f。此次完善轉(zhuǎn)移支付制度的重點(diǎn)，就要充分考慮，能否提供有效的公共服務(wù)等情況下，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，讓更多資金通過一般性轉(zhuǎn)移支付劃撥，使得地方政府可以統(tǒng)籌使用。 按照《意見》，取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績效低下等已無必要繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目。確需保留的項(xiàng)目，也要建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制。并對(duì)目標(biāo)接近、資金投入方向類同等項(xiàng)目予以整合，嚴(yán)格專項(xiàng)數(shù)量。 “事實(shí)上，2013年下半年以來，中央財(cái)政積極清理、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。僅2014年，就將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由前一年的220個(gè)，壓減到150個(gè)左右，減少了三分之一。在這一政策的引導(dǎo)下，2015年將加大清理整合的力度。”財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》記者。 對(duì)于嚴(yán)控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，《意見》中還有兩大“不得不說”的新變化。 一是改變以收定支專項(xiàng)管理辦法。逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等?？顚Ｓ玫囊?guī)定，統(tǒng)籌安排這些領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)?！皩①Y金納入預(yù)算管理統(tǒng)籌使用，杜絕形成‘小財(cái)政’。這就限制了部門的權(quán)力，防止其有一碼事，設(shè)一個(gè)專項(xiàng)。收支難以監(jiān)督和規(guī)范。”劉尚希說。 二是中央在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。從此前情況來看，中央財(cái)力有限，所以在支持地方教育、科技、農(nóng)業(yè)等方面時(shí)，要求地方配套，這樣才能完成目標(biāo)。但專項(xiàng)多了之后，地方配套的壓力過大，會(huì)造成一些“半拉子”工程?！艾F(xiàn)在不強(qiáng)行‘掛鉤’了，只要錢投入到教育等這些領(lǐng)域就行。等于實(shí)際投入沒少，只是改由地方自行統(tǒng)籌安排。”白景明說。 在這些具體政策的指引下，縱向上“管得太多、專項(xiàng)太繁”，橫向上政府統(tǒng)籌力度不夠的這些問題都得以解決。 “通過改革推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，改變以前的‘專項(xiàng)’思維，為現(xiàn)在的‘統(tǒng)籌’思維。”劉尚希建議說，政策已經(jīng)確定了大的改革框架，但還需要具體的實(shí)施辦法。 將逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng) “市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專項(xiàng)應(yīng)堅(jiān)決取消?！薄兑庖姟分械倪@一細(xì)節(jié)，讓關(guān)注這一領(lǐng)域改革的財(cái)稅專家們“眼前一亮”。因?yàn)閷?dǎo)致專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金效率不高，除了有“小、散、亂”的原因，還有過多用在市場化程度較高、不太“差錢”的地方，形成資金浪費(fèi)。 根據(jù)《意見》，因價(jià)格改革、宏觀調(diào)控等配套的競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)，應(yīng)明確執(zhí)行期限，到期取消。毫無疑問，這是考慮到競爭充分的領(lǐng)域，更適合通過市場化的方式來籌集資金，因而能夠減少政府“貼錢”力度。據(jù)了解，2015年就有望取消一批競爭性領(lǐng)域項(xiàng)目的專項(xiàng)，不過目前這些項(xiàng)目還未對(duì)外公開。 郭慶旺看來，《意見》的創(chuàng)新之處不止于此，“不僅規(guī)定如何嚴(yán)控，更在‘卡脖子’的同時(shí)準(zhǔn)備好了‘出路’。即探索基金管理模式?！彼f。 比如，成立于2014年9月的國家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，就是一個(gè)典型的案例。這個(gè)由國開金融、中國煙草等8家企業(yè)作為發(fā)起人，吸引金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金建立的國家一級(jí)基金，未來10年將拉動(dòng)5萬億元資金投入到芯片產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。 與該基金一樣，此后更多的競爭性領(lǐng)域，將逐步改變行政性分配方式，主要采取基金管理等市場化運(yùn)作，讓財(cái)政資金與金融資本相結(jié)合，撬動(dòng)社會(huì)資本來做之前靠專項(xiàng)“補(bǔ)貼”完成的事。 除此之外，還有一種“出路”?！熬褪怯枚愂諆?yōu)惠政策替代部分競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)?！必?cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，可以通過稅收優(yōu)惠政策取得類似或更好政策效果的，應(yīng)盡量采用稅收優(yōu)惠政策，相應(yīng)取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。 |