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轉(zhuǎn)移支付制度改革“藍(lán)圖”已就 日前，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》針對(duì)中央和地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題和不足，明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和重要措施。 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希說(shuō)，《意見(jiàn)》的政策重點(diǎn)在于以法治的理念，從頂層設(shè)計(jì)的角度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度和清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)各級(jí)預(yù)算的統(tǒng)籌能力。同時(shí)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)各級(jí)政府統(tǒng)籌的理念，改變以往的“專(zhuān)項(xiàng)思維”。 建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必由之路 實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要手段，也是財(cái)政體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于縮小地區(qū)間財(cái)力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。 據(jù)財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度由來(lái)已久，自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，我國(guó)逐步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政集中的財(cái)力主要用于增加對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，這有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，推動(dòng)了國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)的貫徹落實(shí)，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。以促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為例，在中央轉(zhuǎn)移支付之前，2014年?yáng)|部、中部、西部地區(qū)一般公共預(yù)算收入占比為54∶25∶21；通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施再分配后，東部、中部、西部地區(qū)一般公共預(yù)算支出占比達(dá)到39∶31∶30。 盡管中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理取得了不小的成效，但與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題和不足也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項(xiàng)目行政審批色彩較重，與簡(jiǎn)政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開(kāi)透明等。上述問(wèn)題的存在，不僅不利于財(cái)政資金使用效益的提高，影響財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展，而且不利于市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)行，影響政府職能的履行。對(duì)此，有必要通過(guò)深化改革和完善制度，盡快加以解決。 明晰改革總體方向 此次出臺(tái)的《意見(jiàn)》，明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體方向。 從改革的指導(dǎo)思想看，要點(diǎn)是圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付管理，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。 在改革的基本原則方面，一是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好分步實(shí)施。二是要合理劃分事權(quán)，明確支出責(zé)任。強(qiáng)化中央在國(guó)防、外交、國(guó)家安全、全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)等領(lǐng)域的職責(zé)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。三是要清理整合規(guī)范，增強(qiáng)統(tǒng)籌能力。四是要市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，逐步減少競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投入專(zhuān)項(xiàng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)原則上不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。五是要規(guī)范資金管理，提高資金效率。 “指導(dǎo)思想和基本原則的明晰，等于為改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度改革定下了基調(diào)，可以確保本輪改革順利推進(jìn)?！眲⑸邢Ｕf(shuō)。 三舉措實(shí)現(xiàn)“以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體” “完善轉(zhuǎn)移支付制度，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置、保持合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自的作用?！必?cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)：一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財(cái)政支出和落實(shí)管理責(zé)任；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且便于監(jiān)督檢查。從國(guó)際上看，兩者比例關(guān)系如何搭配，并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是與各國(guó)的基本國(guó)情相適應(yīng)。如，美國(guó)聯(lián)邦對(duì)州的補(bǔ)助全部以專(zhuān)項(xiàng)撥款和分類(lèi)補(bǔ)助的方式下達(dá)，日本中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付（地方交付稅）占轉(zhuǎn)移支付總額的50%以上。 我國(guó)人口多、地域廣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，地方事務(wù)復(fù)雜多樣，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)繁重。同時(shí)，中央政府支出規(guī)模相對(duì)較小，大部分支出在地方實(shí)現(xiàn)。基于這一國(guó)情，《意見(jiàn)》明確我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。 “近年來(lái)，一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重連年提升。2014年，中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算27217.87億元。一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的占比由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%?！必?cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。 《意見(jiàn)》明確提出了完善一般性轉(zhuǎn)移支付的具體措施：一是要清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)列專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。二是要建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅。大幅度增加對(duì)老少邊窮地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。三是要加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制?？茖W(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實(shí)反映各地的支出成本差異，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。規(guī)范老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。建立激勵(lì)約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎(jiǎng)懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。 “如果說(shuō)大家之前對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付改革措施還覺(jué)得較為模糊，在《意見(jiàn)》出臺(tái)后，這一切就明晰起來(lái)了。”中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院院長(zhǎng)郭慶旺說(shuō)，《意見(jiàn)》明確提出要增加一般性轉(zhuǎn)移支付，且在量上提出了具體要求，這些細(xì)化的措施為落實(shí)轉(zhuǎn)移支付制度改革的工作任務(wù)奠定了基礎(chǔ)。 疏堵結(jié)合嚴(yán)控專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量 2013年下半年以來(lái)，中央財(cái)政積極清理、整合、規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，壓減了一批專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，下放了一批專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的審批權(quán)。在安排2014年預(yù)算時(shí)，中央財(cái)政將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目由2013年的220個(gè)壓減到150個(gè)左右，完成了政府工作報(bào)告提出的2014年減少1/3專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的目標(biāo)。 “今年，這一數(shù)字還將進(jìn)一步減少?！必?cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“按照《意見(jiàn)》的要求，對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，今后將從嚴(yán)控制。措施主要有三項(xiàng)?！?/p> 一是清理整合已有專(zhuān)項(xiàng)。取消專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中政策到期、政策調(diào)整、績(jī)效低下等已無(wú)必要繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目以及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的專(zhuān)項(xiàng)。逐步取消因價(jià)格改革、宏觀調(diào)控等配套出臺(tái)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)以及排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等因以收定支設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)；研究用稅收優(yōu)惠政策代替部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)。屬于中央委托事權(quán)的項(xiàng)目，可由中央直接實(shí)施的，原則上調(diào)整列入中央本級(jí)支出。屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項(xiàng)目，以及少量的中央委托項(xiàng)目及引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)項(xiàng)目，要建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)其中目標(biāo)接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量。 二是嚴(yán)格控制新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立。新設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)有明確的政策依據(jù)、政策目標(biāo)、資金需求、資金用途、主管部門(mén)和職責(zé)分工。 三是杜絕變相增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)。做到每一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法，明確政策目標(biāo)、部門(mén)職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求，避免“大項(xiàng)套小項(xiàng)”，變相增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)。 《意見(jiàn)》還明確提出要規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配使用。一是規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配主體；二是規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配方法；三是規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配要求。 “《意見(jiàn)》的政策重點(diǎn)在于規(guī)范管理，有堵有疏。”郭慶旺說(shuō)，《意見(jiàn)》在控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目增加的同時(shí)指明了出路，明確提出要研究用稅收優(yōu)惠政策代替部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和探索實(shí)行基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，達(dá)到既從嚴(yán)控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，又順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的目的。 “作為實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力相匹配的重要調(diào)節(jié)工具，轉(zhuǎn)移支付的核心并不在于資金規(guī)模大小，而主要是看其方式與結(jié)構(gòu)是否合理、是否實(shí)現(xiàn)了財(cái)力與事權(quán)的匹配?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇說(shuō)，《意見(jiàn)》明晰了一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范疇，這就好比為財(cái)政工作疏通了經(jīng)絡(luò)，必將為理清各級(jí)財(cái)政的職能定位起到至關(guān)重要的作用。 |