行政審批制度改革：政府的一場“自我革命”
——訪國務院審改辦主任、監(jiān)察部副部長李玉賦
行政審批制度改革是政府的一場“自我革命”，是行政管理體制改革的突破口，涉及政府部門職能定位和權(quán)力調(diào)整，涉及管理理念和管理方式的更新與變革。自2001年國務院作出全面部署以來，行政審批制度改革健康有序地向前推進，取得了重要進展和明顯成效，在國內(nèi)外產(chǎn)生了良好反響。最近，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進一步清理取消和調(diào)整行政審批項目的通知》，記者就行政審批制度改革的有關(guān)問題，采訪了國務院審改辦主任、監(jiān)察部副部長李玉賦。
改革行政審批制度勢在必行
記 者：黨的十六大以來，黨中央、國務院高度重視行政審批制度改革，胡錦濤總書記和國務院領(lǐng)導同志多次作出重要指示。請您談談為什么要對原有行政審批制度進行改革？
李玉賦：行政審批是行政機關(guān)對社會、經(jīng)濟事務實行事前管理的一種手段，多年來發(fā)揮了重要作用。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，原有行政審批制度的弊端日漸突出：一是審批事項過多過濫，妨礙市場機制作用的有效發(fā)揮；二是審批程序繁瑣，審批時限長、效率低，不能為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務；三是管理方式陳舊單一，重審批輕監(jiān)管，甚至以審批代替監(jiān)管；四是責權(quán)脫節(jié)，審批權(quán)力與責任脫離、與權(quán)力主體利益掛鉤的現(xiàn)象比較嚴重；五是審批引發(fā)的亂收費問題突出；六是審批行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)大，辦事透明度低，缺乏有效的監(jiān)督制約，導致許多腐敗問題。這些現(xiàn)象損害了政府的形象和人民群眾的利益，妨礙了經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。因此，改革行政審批制度勢在必行，必須減少和規(guī)范行政審批。
記 者：請您具體談談行政審批制度改革有何重要意義？
李玉賦：首先，推進行政審批制度改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要。我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，但是還不完善。政府與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導致政府行政管理和社會資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。解決這些問題的關(guān)鍵，在于適應社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求和運行特點，推進行政審批制度改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強和改善宏觀調(diào)控，促進國民經(jīng)濟充滿活力、富有效率、健康運行。
其次，推進行政審批制度改革，是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。建設(shè)法治政府的核心是促進各級政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。推進行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一的要求規(guī)范審批權(quán)和審批行為，有助于促進法治政府建設(shè)。
第三，推進行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進行政審批制度改革，有助于促使各級政府樹立和落實科學發(fā)展觀與正確政績觀，促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)與和諧社會建設(shè)全面發(fā)展；有助于提高各級政府工作人員運用法律手段管理經(jīng)濟和社會事務的能力，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系；有助于正確處理中央與地方的關(guān)系，合理劃分經(jīng)濟社會事務管理的權(quán)限和職責，在維護中央統(tǒng)一領(lǐng)導的同時，更好地調(diào)動和發(fā)揮地方的積極性。
第四，推進行政審批制度改革，是從源頭上預防和治理腐敗的根本舉措。行政審批權(quán)過多過濫，加之“暗箱操作”，缺少必要的制約監(jiān)督，是產(chǎn)生腐敗的土壤和條件。近年來查處的一批領(lǐng)導干部腐敗案件，許多都與濫用行政審批權(quán)有關(guān)。推進行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為，有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，有利于增強行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會組織對行政機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是從源頭上預防和解決腐敗問題的一項重大舉措。
行政審批制度改革取得重要進展和明顯成效
記 者：從1998年開始，全國許多地方相繼開展了行政審批制度改革。2001年，國務院加大了推行行政審批制度改革的力度，對全面推進這項改革作出部署。經(jīng)過幾年的不懈努力，行政審批制度改革取得了哪些重要進展？
李玉賦：2001年9月，國務院對全面推進行政審批制度改革作出部署，成立了國務院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，并在監(jiān)察部設(shè)立了國務院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組辦公室（簡稱“國務院審改辦”），承擔日常工作。本屆政府成立以來，國務院始終把行政審批制度改革作為政府工作的一項重要內(nèi)容來抓。這些年來，歷次中央紀委全會都對行政審批制度改革提出了明確要求。各地區(qū)各部門按照國務院的統(tǒng)一部署和要求，精心組織，大膽實踐，積極探索，勇于創(chuàng)新，行政審批制度改革取得了重要進展。
一是對行政審批項目進行全面清理，實施嚴格審核。國務院審改辦先后四次組織國務院各部門對審批項目進行清理，摸清了國務院部門審批項目的底數(shù)。為了確保審核工作嚴格規(guī)范、積極穩(wěn)妥地進行，國務院審改辦先后在原國家經(jīng)貿(mào)委和商務部開展了審核試點工作，摸索總結(jié)了審批項目審核和處理工作的有效做法；制定了《項目審核工作規(guī)程》，明確了審核的具體環(huán)節(jié)及操作要點；對資質(zhì)資格類審批項目、前置性審批項目，以及涉及多個部門的審批項目的處理，提出了操作性比較強的辦法；實行嚴格的責任制，采取審核承辦人初核、審核小組集體討論、辦公室研究審議的辦法，各負其責，層層把關(guān)。對復雜疑難項目，組織專家學者、相關(guān)單位和管理相對人進行多角度論證；對涉及多個部門的審批項目，組織座談討論，并發(fā)函征求相關(guān)部門的意見；對部門之間有分歧的項目，反復聽取意見，加強溝通協(xié)調(diào)。
二是對國務院部門審批項目作了處理，取消和調(diào)整的行政審批項目超過一半。國務院68個具有行政審批職能的部門和單位原來共有審批項目3605項。2002年10月、2003年2月和2004年5月，國務院分三批共取消和調(diào)整了1795項審批項目；對涉及9部法律的11項審批項目提出了取消和調(diào)整的建議，2004年8月，十屆全國人大常委會第十一次會議，通過了上述9部法律的修正案。至此，國務院部門共取消和調(diào)整審批項目1806項，占總數(shù)的50.1％。取消和調(diào)整這些審批項目，為更加合理地界定政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管中的職能，更有效地發(fā)揮政府的社會管理和公共服務職能，奠定了良好基礎(chǔ)。目前，國務院審改辦正在對國務院部門的行政審批項目進行新一輪審核論證，爭取近期再取消和調(diào)整一批審批項目。
三是保持上下銜接，國務院部門改革與地方政府改革良性互動的格局已經(jīng)形成。2005年，國務院審改辦適時將工作重點從國務院部門轉(zhuǎn)到省級人民政府，進一步加強了對地方行政審批制度改革工作的指導與協(xié)調(diào)，通過督促檢查、政策指導等方式，抓好行政審批項目取消和調(diào)整的上下銜接。按照統(tǒng)一部署和要求，國務院各部門提出了本系統(tǒng)審批項目上下銜接的意見和辦法；各?。▍^(qū)、市）對照國務院部門取消和調(diào)整的審批項目，從審批部門、審批對象、審批依據(jù)、審批內(nèi)容等方面進行全面核對，根據(jù)不同情況對審批項目分類作了處理?？偟膩砜?，大多數(shù)地區(qū)較好地落實了國務院關(guān)于取消和調(diào)整審批項目的決定，上下銜接工作比較到位，形成了行政審批制度改革上下銜接、整體推進的良好態(tài)勢。
四是創(chuàng)新管理方式，行政審批項目取消和調(diào)整的后續(xù)監(jiān)管得到加強。針對一些審批項目取消和調(diào)整后可能出現(xiàn)的問題，國務院審改領(lǐng)導小組及時提出了加強后續(xù)監(jiān)管的意見。各地區(qū)各部門按照要求，積極探索新的管理方式和管理手段。對取消審批后能夠通過市場機制解決的事項，采取招標、拍賣等市場運作方式；對可以由企業(yè)自主決定的事項，指導企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)對企業(yè)的間接監(jiān)督管理；對應由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強制性標準取代個案審批的事項，制定并組織實施相應的管理規(guī)范和標準；對轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管的事項，采取事中檢查、事后稽查處罰等辦法，加大監(jiān)管力度；對不再實施審批，轉(zhuǎn)由行業(yè)組織或社會中介組織自律管理的事項，積極穩(wěn)妥地做好移交工作。
五是加強監(jiān)督制約，行政審批行為日趨規(guī)范。各地區(qū)各部門在取消和調(diào)整行政審批項目的基礎(chǔ)上，建立和完善行政審批的運行、管理和監(jiān)督機制，加強對保留審批事項的監(jiān)督制約，規(guī)范審批行為。不少地區(qū)和部門結(jié)合政務公開，對保留的審批事項建立健全審批公示制度；對關(guān)系國計民生和社會公眾利益等重大審批事項，推行社會聽證制度；制定操作性強、透明度高的審批操作規(guī)程，減少審批人的自由裁量權(quán)和隨意性；按照“誰審批，誰負責”的原則，建立行政審批責任追究制度。一些地方還積極探索利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對行政審批進行監(jiān)督的機制，如深圳、蘇州等地建立了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對行政審批進行全程監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)與不當?shù)膶徟袨椤鴦赵簩徃霓k、監(jiān)察部對這一有效做法在全國進行了推廣。
六是研究制定了一系列政策規(guī)定，有效地指導和規(guī)范了改革工作。國務院審改領(lǐng)導小組及其辦公室先后制定了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》、《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》、《關(guān)于搞好行政審批項目審核和處理工作的意見》、《關(guān)于搞好已調(diào)整行政審批項目后續(xù)工作的意見》、《關(guān)于進一步推進省級政府行政審批制度改革的意見》、《關(guān)于進一步深化行政審批制度改革的意見》等30多個政策規(guī)定和相關(guān)文件，明確了改革的指導原則、基本思路、工作目標和方法步驟，對涉及的重要問題提出了具體解決辦法，在改革的進程中發(fā)揮了重要的指導和規(guī)范作用。
七是組織開展課題研究，為深入推進改革提供了理論支持。國務院審改辦組織15個大中城市和國務院各部門，圍繞“建立科學合理的審批管理機制、規(guī)范高效的審批運行機制和嚴密完善的審批監(jiān)督制約機制”，開展了行政審批制度改革課題研究。承擔課題研究任務的各個單位，精心組織，認真實施，抓住行政審批制度改革涉及的重大理論和實踐問題，經(jīng)過多方面、多視角、多層次的綜合研究和深入探索，提出了基本的思路和對策，形成了具有前瞻性、系統(tǒng)性和可操作性的課題研究報告，為深入推進行政審批制度改革提供了理論支持。
記 者：政府對行政審批制度改革決心大、力度強，請您談談這項改革取得了哪些成效？
李玉賦：在各方面的共同努力下，行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經(jīng)濟和社會等各個方面都產(chǎn)生了積極的影響：
一是方便了人民群眾。通過改革，各地區(qū)各部門行政審批項目大幅削減，行政審批行為日趨規(guī)范，較好地解決了審批事項過濫、審批程序繁瑣等問題，遏制了利用審批亂收費、濫用審批權(quán)力等侵害群眾利益的行為，為人民群眾提供了更加公開、透明、高效的服務，充分體現(xiàn)了黨和政府全心全意為人民服務的根本宗旨。
二是更新了管理理念。過去一些行政機關(guān)及其工作人員，習慣于靠審批進行管理，目前這種情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。行政機關(guān)及其工作人員的管理理念正逐步從計劃經(jīng)濟的思維模式中解放出來，重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責任、重利益輕服務的陳舊管理理念被摒棄，科學施政、民主施政、依法施政的意識不斷增強，為推進行政管理體制改革打下了堅實的思想基礎(chǔ)。
三是推動了政府職能轉(zhuǎn)變。取消和調(diào)整了一大批審批項目，把不該由政府管的事情交給企業(yè)、行業(yè)組織和社會中介組織，更大程度上發(fā)揮了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有力地推動了政府職能轉(zhuǎn)變。政府角色越位、錯位、缺位的現(xiàn)象正在改變，在不斷完善經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，社會管理和公共服務職能得到了加強。
四是創(chuàng)新了管理方式。在行政審批制度改革中，各地區(qū)各部門深入研究新形勢下政府全面履行職能的實現(xiàn)模式，在創(chuàng)新管理方式方面進行了積極探索。對不需要審批但仍需管理的事項，認真研究新的管理辦法，加強間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督，逐步改變了政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的做法和主要用行政手段管理經(jīng)濟的方式，提高了政府的行政能力和管理水平。
五是促進了依法行政。各地區(qū)各部門把依法行政的基本要求貫穿于行政審批制度改革中，對不符合《行政許可法》和行政審批制度改革政策規(guī)定的審批項目、設(shè)定依據(jù)和實施機關(guān)進行了清理，對行政審批的設(shè)定和實施嚴格加以規(guī)范，使行政機關(guān)及其工作人員依法行政的意識逐步增強，依法行政的能力和水平不斷提高，促進了法治政府建設(shè)。
進一步深化行政審批制度改革的重點已經(jīng)明確
記 者：行政審批制度改革雖然取得了明顯成效，但面臨的任務仍然十分艱巨。請您談談進一步深化行政審批制度改革的工作重點是什么？
李玉賦：當前，要在鞏固改革成果的基礎(chǔ)上，進一步取消和調(diào)整行政審批項目，切實加強對行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，力求在規(guī)范審批行為、創(chuàng)新審批方式、完善配套制度、建立長效機制等方面取得重要進展。具體來說，要著重做好以下五個方面的工作：
（一）進一步取消和調(diào)整行政審批項目。一是在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，對國務院部門現(xiàn)行的行政審批項目再進行科學的評估論證，凡是應該取消和調(diào)整的，要作出相應處理。二是對一些由下級機關(guān)負責檢測、檢驗，上級機關(guān)批準發(fā)證的項目，按照方便申請人、有利加強監(jiān)管的原則下放管理層級。三是進一步明確企業(yè)登記前置審批項目，編制《企業(yè)登記前置行政許可項目目錄》。四是根據(jù)現(xiàn)行的部門職能分工，凡是由法律、行政法規(guī)設(shè)定的許可項目與實施主體不一致的，按照法定程序提出修改建議或調(diào)整建議。五是對一些審批程序存在矛盾、實施審批時難以操作的項目，協(xié)調(diào)好有關(guān)部門的關(guān)系，調(diào)整理順審批程序。
（二）切實加強對行政審批權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。一是各地區(qū)各部門要依照《行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，針對審批事項的性質(zhì)、特點和復雜程度，制定具體的操作規(guī)程，并及時向社會公布。二是認真查找審批過程中容易發(fā)生問題的部位和環(huán)節(jié)，提出完善審批方式、規(guī)范審批行為、加強責任追究的具體措施，建立和完善監(jiān)督制約機制。三是規(guī)范行政審批實施機關(guān)自行規(guī)定的審批條件。四是進一步總結(jié)和推廣建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)的經(jīng)驗。五是選擇一些地區(qū)和國務院部門，開展規(guī)范行政審批權(quán)試點工作。六是繼續(xù)對貫徹實施《行政許可法》情況開展監(jiān)督檢查，及時糾正和查處違法行為。
（三）繼續(xù)做好取消、調(diào)整和保留的行政審批項目的落實工作。一是各地區(qū)各部門要認真落實國務院關(guān)于取消、調(diào)整和保留行政審批項目的決定，查找和分析部分審批項目處理決定不落實的原因，采取有效措施予以糾正。二是編制由法律、行政法規(guī)或國務院決定設(shè)定的行政許可項目和國務院部門現(xiàn)行的非行政許可審批項目目錄，以適當方式予以公布。三是對備案、核準事項的范圍和程序進行研究，嚴格加以規(guī)范，制止和糾正以“備案”等名義搞變相審批和權(quán)力上收的行為。四是有重點地加強備案審查，發(fā)現(xiàn)違反《行政許可法》設(shè)定許可項目、增設(shè)許可條件和規(guī)定許可收費的，要依法作出處理。五是針對企業(yè)投資項目核準制、備案制執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，重點搞好投資主管部門與土地、信貸、規(guī)劃、環(huán)保、安全等部門及有關(guān)行業(yè)主管部門在相關(guān)管理環(huán)節(jié)上的銜接。
（四）建立和完善《行政許可法》的配套制度。一是進一步完善行政許可集中辦理制度、行政許可決定公示制度，健全通過招標、拍賣等方式作出行政許可決定的制度、行政許可聽證制度、重大行政許可決定備案制度等。二是建立行政許可項目的動態(tài)評估機制，對行政許可項目的實施情況適時進行評估，根據(jù)評估情況作出必要調(diào)整。三是研究建立新設(shè)定行政許可項目的審查論證機制，做好新設(shè)定行政許可項目與現(xiàn)行行政許可項目的銜接，避免出現(xiàn)新的多頭許可、重復許可。四是按照《行政許可法》的要求，保障行政許可實施經(jīng)費，切實解決亂收費問題。
（五）清理規(guī)范和培育發(fā)展社會團體、行業(yè)組織和中介機構(gòu)。對不再實行審批，交由社會團體、行業(yè)組織和中介機構(gòu)實行自律管理的事項的有關(guān)情況，進行調(diào)查研究，摸清社會團體、行業(yè)組織和中介機構(gòu)承接政府轉(zhuǎn)移事項、實行自律管理的現(xiàn)狀和存在的問題，提出解決辦法。按照培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的原則，研究制定對社會團體、行業(yè)組織和中介機構(gòu)依法分類管理、完善自律機制、提高行業(yè)管理能力、改善服務環(huán)境的實施意見。
如鐵雄關(guān)從頭越——全國行政審批制度改革取得重要進展和明顯成效
部門利益：清理行政審批項目最大障礙。（資料圖片）
新華社北京６月２０日電(記者 張宿堂 孫承斌 李亞杰) 改革行政審批制度，是深化行政管理體制改革的內(nèi)在要求，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，是從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措。
按照黨中央和國務院的統(tǒng)一部署和要求，各地區(qū)各部門精心組織，大膽實踐，積極探索，勇于創(chuàng)新，行政審批制度改革取得重要進展和明顯成效。
截至目前，國務院部門共取消和調(diào)整行政審批項目１８０６項，占總數(shù)的５０．１％，各省、自治區(qū)、直轄市也陸續(xù)取消和調(diào)整了半數(shù)以上的審批項目。國務院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組辦公室目前正在組織進行新一輪行政審批項目的清理和處理工作，爭取近期再取消和調(diào)整一批審批項目。
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