慈善立法如何走出“停滯”困局
——訪全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員鄭功成
李曉宜繪
隨著民政部《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱指引）面向公眾征求意見(jiàn)，公眾對(duì)指引的發(fā)布充滿期待。
追責(zé)機(jī)制缺失，信息披露、中間評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)構(gòu)架薄弱，監(jiān)督管理機(jī)制缺乏……人們更加期待慈善事業(yè)立法盡早出臺(tái)。
我國(guó)慈善事業(yè)現(xiàn)狀如何？為何慈善事業(yè)法遲遲未能出臺(tái)？遇到了哪些難題？近日，我們就此采訪了參與慈善立法的全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員鄭功成。
慈善事業(yè)還很年輕
我國(guó)已明確將慈善事業(yè)列入社會(huì)保障體系并鼓勵(lì)其發(fā)展
【新聞背景】
近年來(lái)，中國(guó)慈善捐贈(zèng)數(shù)量增長(zhǎng)較快，但公眾通過(guò)慈善組織進(jìn)行的捐贈(zèng)卻大幅降低。今年3至5月間，捐贈(zèng)總額為62.6億元，6至8月為8.4億元，降幅近九成。與之相對(duì)應(yīng)的是，以政府名義進(jìn)行的捐贈(zèng)和點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的個(gè)人捐贈(zèng)數(shù)量卻在持續(xù)增加。
記者：您如何評(píng)價(jià)我國(guó)的慈善事業(yè)？
鄭功成：我國(guó)慈善事業(yè)是一個(gè)非常年輕的事業(yè)。我在1994年中華慈善總會(huì)成立時(shí)就開(kāi)始關(guān)注慈善，見(jiàn)證了慈善事業(yè)十幾年來(lái)由產(chǎn)生到逐漸發(fā)展的過(guò)程。
時(shí)代背景利于中國(guó)慈善事業(yè)大發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)明確將慈善事業(yè)列入社會(huì)保障體系并鼓勵(lì)其發(fā)展。我國(guó)貧富差距持續(xù)擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)構(gòu)成了有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)近些年來(lái)的飛速發(fā)展又為慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，從目前的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境都有利于慈善事業(yè)的發(fā)展。
但慈善事業(yè)畢竟年輕，發(fā)展中存在一些問(wèn)題。第一是失范，我國(guó)的慈善法制還不夠完善，慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)育還不夠成熟；第二是我國(guó)目前沒(méi)有出臺(tái)慈善事業(yè)法，慈善組織的定性和定位不明確；第三是公民的慈善意識(shí)不是十分理性，大家有樂(lè)善好施的慈善意識(shí)，但是現(xiàn)代慈善意識(shí)較淡??；第四是慈善事業(yè)的資源動(dòng)員能力有限，慈善事業(yè)在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能還沒(méi)有得到充分發(fā)揮。
公信力需要法律支撐
法律滯后是導(dǎo)致公眾不信任慈善的重要因素
【新聞背景】
由于追責(zé)機(jī)制缺失，信息披露、中間評(píng)價(jià)等中間環(huán)節(jié)的薄弱，監(jiān)督管理機(jī)制缺乏，導(dǎo)致“郭美美事件”、“盧宇星事件”等毀損慈善組織信譽(yù)的事件一再發(fā)生，嚴(yán)重影響著中國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。
記者：是什么原因?qū)е鹿妼?duì)慈善不信任？
鄭功成：法律滯后是造成公眾對(duì)慈善缺乏信任的重要因素。從現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，慈善立法是慈善事業(yè)健康發(fā)展與運(yùn)行有序的根本保證，很多國(guó)家慈善機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)行費(fèi)用是由法律明確規(guī)定的，而我國(guó)卻沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定。
大家總把慈善事業(yè)當(dāng)成道德事業(yè)，這點(diǎn)需要糾正。因?yàn)榇壬茩C(jī)構(gòu)的運(yùn)作需要成本和經(jīng)費(fèi)，其工作人員獲得報(bào)酬，也是合理的。如果法律對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)有相應(yīng)的規(guī)定，公眾可能會(huì)表示理解。所以，如果將慈善事業(yè)定性為一種社會(huì)分工，抹去強(qiáng)烈的道德色彩，會(huì)有利于獻(xiàn)愛(ài)心的人和有需要的人更有效地對(duì)接，同時(shí)避免由于信息不對(duì)稱造成的諸多問(wèn)題，也能保證愛(ài)心捐助的安全和有效，這樣公眾對(duì)慈善的評(píng)判就會(huì)更理性。
記者：慈善機(jī)構(gòu)的公信力靠什么來(lái)支撐？
鄭功成：公信力是慈善機(jī)構(gòu)的生命。為此，首先要慈善機(jī)構(gòu)的公開(kāi)透明，包括財(cái)務(wù)狀況等信息的公開(kāi)，還要經(jīng)過(guò)審計(jì)程序，才能知道該機(jī)構(gòu)規(guī)不規(guī)范、合不合法；第二，從國(guó)外慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果有相當(dāng)數(shù)量的有識(shí)之士參與到慈善機(jī)構(gòu)，將有助于其公信力的提升。因?yàn)檫@些有識(shí)之士本身就是道德模范和公益人士，公眾能信任這些人，也就會(huì)相信這個(gè)機(jī)構(gòu)；第三，要靠慈善機(jī)構(gòu)自律機(jī)制的建立。通過(guò)成立慈善協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)等組織，慈善機(jī)構(gòu)能夠糾正自身的毛病，公眾才會(huì)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)更加放心。
慈善立法現(xiàn)狀不容樂(lè)觀
慈善事業(yè)的定性、機(jī)構(gòu)的地位、運(yùn)行方式都不明確
【新聞背景】
目前，我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)一的慈善事業(yè)法，涉及慈善捐助的法律多散見(jiàn)于行政法律規(guī)章中：紅十字會(huì)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法、基金會(huì)管理?xiàng)l例、基金會(huì)信息公布辦法、救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、個(gè)人所得稅法實(shí)施條例，以及財(cái)政部、民政部等制定的行政規(guī)章。目前規(guī)定的主管部門(mén)是否適合管理慈善機(jī)構(gòu)？是否有違慈善事業(yè)作為民間的、社會(huì)的救助本質(zhì)？法律空白亟待填補(bǔ)。
記者：我國(guó)慈善立法的現(xiàn)狀如何？
鄭功成：進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，慈善立法工作已經(jīng)啟動(dòng)而且步伐從未停止。從2004年呼吁立法，到2006年正式起草慈善事業(yè)法，到2008年開(kāi)始立法研討，我們?cè)瓉?lái)的預(yù)期是在2009年出臺(tái)慈善事業(yè)法，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。目前雖有一些有關(guān)捐贈(zèng)的法律規(guī)范，但是還不夠成熟。例如公益事業(yè)捐贈(zèng)法的可操作性不強(qiáng)，社團(tuán)登記管理?xiàng)l例從某種程度上來(lái)說(shuō)有些過(guò)時(shí)?？傊?，慈善處于較為失范的狀況下，加快慈善立法的步伐十分必要。
記者：為何近幾年來(lái)立法進(jìn)程的步伐有所放慢甚至停滯？
鄭功成：一個(gè)重要的原因在于大家對(duì)政府和慈善機(jī)構(gòu)的關(guān)系如何處理還有分歧。社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例要求慈善機(jī)構(gòu)由主管部門(mén)來(lái)管理。從理論上講，慈善機(jī)構(gòu)不應(yīng)由主管部門(mén)來(lái)管理，但是如果突然放開(kāi)約束，很多人擔(dān)心慈善事業(yè)會(huì)失控。如今，少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)存在以慈善為名而牟利的現(xiàn)象，比如“義演不義”、“義賣(mài)不義”。這類事情雖然不多，但足以打垮人們對(duì)慈善的信心。大家不知道政府和慈善機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該怎么處理，由主管部門(mén)來(lái)管理，又有違慈善事業(yè)作為民間的、社會(huì)的救助本質(zhì)。
第二是政府和社會(huì)的責(zé)任邊界不明晰。比如，希望工程建校舍，這應(yīng)該是政府的責(zé)任，不是慈善機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這種責(zé)任要逐漸由過(guò)去政府沒(méi)有承擔(dān)全部責(zé)任過(guò)渡到由政府承擔(dān)全部責(zé)任，慈善事業(yè)發(fā)揮作用的空間和領(lǐng)域才能得以擴(kuò)展。
第三，存在著“先確立基本的社會(huì)保障法，再制定慈善事業(yè)法”的思維定式。社會(huì)救助法與慈善事業(yè)息息相關(guān)，互相影響，因而社會(huì)救助法的立法被認(rèn)為應(yīng)該先于慈善事業(yè)法。實(shí)際上，社會(huì)救助法的出臺(tái)已經(jīng)停頓了近兩年，社會(huì)救助法的相關(guān)條文沒(méi)有達(dá)成足夠的共識(shí)，這也在一定程度上拖了慈善事業(yè)立法的后腿。
記者：慈善事業(yè)法立法停滯，阻礙來(lái)自哪里？
鄭功成：最大問(wèn)題是慈善事業(yè)的定性——它是社會(huì)分工的需要，慈善機(jī)構(gòu)不是道德機(jī)構(gòu)。第二是它的地位。它是否具有獨(dú)立的法人地位，要由法律來(lái)賦予。再者，是慈善事業(yè)的運(yùn)行方式問(wèn)題。在國(guó)外，慈善機(jī)構(gòu)的責(zé)任邊界很清楚。慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)該干什么，怎么運(yùn)行以及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，捐款人的權(quán)利和義務(wù)，慈善機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)管部門(mén)的權(quán)利和義務(wù)，都需要通過(guò)法律來(lái)嚴(yán)格規(guī)范。另外，在我國(guó)，慈善機(jī)構(gòu)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律，目前還處于一盤(pán)散沙的狀態(tài)。
慈善立法如何完善
制定專門(mén)的慈善事業(yè)法，明確政府和慈善機(jī)構(gòu)的關(guān)系
【新聞背景】
1998年施行的國(guó)務(wù)院《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》要求，慈善機(jī)構(gòu)必須有業(yè)務(wù)主管單位，這是對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位的一種損害；1999年施行的公益事業(yè)捐贈(zèng)法，對(duì)公益機(jī)構(gòu)確立了稅收優(yōu)惠，但缺乏詳細(xì)解釋，導(dǎo)致優(yōu)惠措施的操作性不強(qiáng)。
記者：針對(duì)我國(guó)慈善法制的現(xiàn)狀，您認(rèn)為應(yīng)該如何完善？
鄭功成：首先，制定專門(mén)的慈善事業(yè)法，立法中應(yīng)突出慈善機(jī)構(gòu)。慈善機(jī)構(gòu)是慈善事業(yè)的主體，確立其獨(dú)立的法人地位，明確其性質(zhì)和運(yùn)行規(guī)則，有助于慈善事業(yè)的獨(dú)立發(fā)展。在如今國(guó)家立法滯后的情況下，地方立法可以先行，通過(guò)地方性法規(guī)規(guī)范慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，有利于當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展。
第二，取消慈善機(jī)構(gòu)需要有主管單位的明確規(guī)定，否則，難以維護(hù)慈善機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位，也難以讓慈善機(jī)構(gòu)在自律的條件下良性發(fā)展。沒(méi)有大量自立、自強(qiáng)的慈善機(jī)構(gòu)，就不可能有發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)。
第三，明確政府和慈善機(jī)構(gòu)的關(guān)系。政府是規(guī)制者，提供運(yùn)行的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；政府是監(jiān)督者，監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)是否依法運(yùn)行，從而保持它的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；政府是支持者，支持包括對(duì)慈善機(jī)構(gòu)采取的優(yōu)惠政策，對(duì)在慈善事業(yè)中有貢獻(xiàn)的人或機(jī)構(gòu)的褒獎(jiǎng)。另外，在我國(guó)慈善事業(yè)沒(méi)有發(fā)展成熟的條件下，政府還扮演著協(xié)調(diào)者的角色，保障慈善事業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。
第四，強(qiáng)化處罰機(jī)制，對(duì)慈善事業(yè)中的違法犯罪行為嚴(yán)加處罰，特別是防止企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體借慈善之名行逃稅之實(shí)。慈善立法還應(yīng)該禁止無(wú)序的慈善活動(dòng)，即并非任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都可以募捐或舉辦慈善活動(dòng)，它必須納入正常有序的慈善活動(dòng)并通過(guò)合法的慈善機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行。
另外，社會(huì)保障立法和慈善事業(yè)的立法步伐都應(yīng)該加快，所有的社會(huì)保障都應(yīng)從長(zhǎng)期的、試驗(yàn)性的狀態(tài)轉(zhuǎn)為定型和穩(wěn)定的階段。如果在社會(huì)救治法還不太成熟的條件下，我們可以嘗試通過(guò)法規(guī)、政策等方式來(lái)進(jìn)行規(guī)范立法，讓慈善事業(yè)立法先行出臺(tái)。 （宋偉 孫明姝）
