“十五”期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)大多超額完成，但環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)沒有完成。環(huán)境污染加劇，除受工業(yè)化快速發(fā)展影響外，也與我國現(xiàn)行的環(huán)保政策有很大關(guān)系。要完成“十一五”提出的環(huán)保目標(biāo)，我們就必須改變目前無償或廉價的環(huán)境使用制度，推進(jìn)環(huán)境有償使用制度改革，努力構(gòu)建環(huán)境保護(hù)新機(jī)制。
無償或廉價的環(huán)境使用制度已走到盡頭
我國現(xiàn)行環(huán)保經(jīng)濟(jì)政策主要存在以下三方面問題。
一是排污權(quán)無償取得以及較低的排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，使得環(huán)境被廉價甚至無償使用。在我國現(xiàn)行管理模式下，企業(yè)獲取排污權(quán)主要是通過申請排污許可證的方式實(shí)現(xiàn)的。由于是以行政授予的方式向企業(yè)發(fā)放排污許可證，企業(yè)以零成本拿到了排污權(quán)，環(huán)境資源被無償占有。而從排污費(fèi)的角度看，我國現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，與環(huán)境的真實(shí)成本或環(huán)境治理所需的資金相比差距很大。據(jù)環(huán)保部門綜合測算，目前這種標(biāo)準(zhǔn)僅相當(dāng)于治污成本的20％左右。這客觀上使得一些企業(yè)寧愿繳納排污費(fèi)，也不愿意治理污染。
二是“先排污，后收費(fèi)”的排污費(fèi)征收方式，使政府處于被動局面，難以約束企業(yè)珍惜環(huán)境。目前的排污費(fèi)征收是一種事后行為，即企業(yè)污染在先，排污費(fèi)征收在后。這樣造成環(huán)保部門十分被動，無法對所有企業(yè)或企業(yè)的全部生產(chǎn)行為實(shí)施有效監(jiān)督，也難以形成對企業(yè)的有效約束機(jī)制。
同時，這種方式還將環(huán)保的責(zé)任過多地轉(zhuǎn)嫁給了政府。一是政府為了征收排污費(fèi)，需要維持龐大的征收隊(duì)伍，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是企業(yè)繳納排污費(fèi)后，大多數(shù)企業(yè)實(shí)際上就不再承擔(dān)污染治理的責(zé)任，這一責(zé)任最終落到了政府的頭上。這使得政府不得不額外增加支出來治理企業(yè)生產(chǎn)中造成的環(huán)境污染。近年來，中央財政在“三河三湖”就投入了上百億元治理資金，而企業(yè)不僅沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的投入，還在繼續(xù)污染環(huán)境，形成了一個“企業(yè)污染，政府治理”的惡性循環(huán)。
三是環(huán)境違法處罰標(biāo)準(zhǔn)過低。就超標(biāo)排污處罰而言，我國僅在大氣污染防治法中規(guī)定，超過國家和地方標(biāo)準(zhǔn)向大氣排放污染物的，由所在地縣級以上環(huán)保部門處最高10萬元的處罰。而根據(jù)行政處罰法第二十四條“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定，即使企業(yè)向大氣違法排污，原則上最高也就接受10萬元的處罰了事。據(jù)環(huán)保部門測算，高污染企業(yè)每噸廢水的治理成本一般在1.2元～1.8元，每日偷排的凈收益往往能達(dá)到幾十萬元，這使得一些企業(yè)寧愿認(rèn)罰也不愿采取措施防治污染。
可見，目前這種無償或廉價的環(huán)境使用制度，實(shí)際上已導(dǎo)致了企業(yè)造成的環(huán)境污染成本被“社會化”或“外部化”，企業(yè)缺乏珍惜環(huán)境的內(nèi)在壓力和動力，盡管政府環(huán)境保護(hù)的投入逐年增加，但企業(yè)造成的污染卻沒有得到根本遏制，環(huán)境質(zhì)量沒有得到顯著改善。因此，解決環(huán)境問題，就必須進(jìn)行環(huán)境使用制度改革。
建立環(huán)境有償使用制度已成當(dāng)務(wù)之急
推進(jìn)環(huán)境有償使用制度改革，要將建立排污權(quán)有償取得和交易制度作為工作重點(diǎn)之一，通過引入市場機(jī)制，督促企業(yè)將環(huán)境成本納入企業(yè)生產(chǎn)成本并進(jìn)入產(chǎn)品或服務(wù)的價格，盡可能實(shí)現(xiàn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化，社會成本企業(yè)化。
第一，要進(jìn)一步通過立法明確污染物“總量控制”的原則，使之成為我國所有污染物排放管理的基本原則。污染物“總量控制”不僅是遏制環(huán)境質(zhì)量進(jìn)一步下降的有力手段，也是排污權(quán)有償取得和排污權(quán)交易的重要前提，是市場機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮作用的制度保障。為此，“總量控制”的污染物排放原則應(yīng)當(dāng)寫進(jìn)環(huán)境保護(hù)法。當(dāng)前，我們要以《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》為政策依據(jù)，認(rèn)真總結(jié)淮河等重點(diǎn)流域和電力等行業(yè)“總量控制”的實(shí)施情況，力爭盡快出臺總的污染物“總量控制”實(shí)施辦法及配套政策。
第二，要改變排污許可證的行政授予方式，通過完善排污許可證制度，逐步實(shí)現(xiàn)排污權(quán)有償出讓。
一是要擴(kuò)大污染物許可證管理的范圍，不僅對污水、二氧化硫等重點(diǎn)污染物，對所有污染物的排污行為，均要實(shí)行許可證管理。二是要改變許可證的行政授予方式，采取招標(biāo)、拍賣或政府定價等方式有償出讓。當(dāng)前，要抓住“十一五”開局的大好時機(jī)，爭取在污水和二氧化硫排放權(quán)上首先實(shí)現(xiàn)有償出讓。三是政府有償出讓排污權(quán)給企業(yè)，要形成排污權(quán)的一級市場。政府必須根據(jù)每一個時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境容量現(xiàn)狀，合理出售排污權(quán)，通過一級市場實(shí)施對環(huán)境容量的宏觀調(diào)控。
第三，要認(rèn)真總結(jié)排污權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。排污權(quán)交易是引入市場機(jī)制優(yōu)化環(huán)境資源配置，提高環(huán)境使用效率的有效措施。企業(yè)有償取得排污權(quán)后，必然產(chǎn)生珍惜環(huán)境、減少排污權(quán)使用即減少排污的內(nèi)在動力和壓力，從而促使企業(yè)自覺采用循環(huán)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式或通過科技創(chuàng)新和技術(shù)改造減少污染物排放，進(jìn)而勢必形成排污權(quán)的剩余，這既為排污權(quán)交易夯實(shí)了基礎(chǔ)，同時也進(jìn)一步提出了排污權(quán)交易的需要。因此，要進(jìn)一步建立和完善相關(guān)配套政策，擴(kuò)大排污權(quán)交易試點(diǎn)。
為推動排污權(quán)交易市場的健康發(fā)展，我們應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：一是加快制定有關(guān)配套辦法和政策，建立排污權(quán)交易的法律體系；二是通過立法等手段，加快交易市場的建立和完善，有效制止濫用和非法轉(zhuǎn)讓排污權(quán)，杜絕蓄意囤積居奇等擾亂市場的買賣行為，要對超標(biāo)排污進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，通過這些措施確保排污權(quán)在二級市場上能夠正常交易；三是政府可以通過組建專業(yè)的排污權(quán)中介機(jī)構(gòu)，建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等措施，為交易各方提供供求信息，提高交易的透明度，降低排污權(quán)交易費(fèi)用。此外，政府部門應(yīng)建立相應(yīng)的激勵機(jī)制,對積極減少排放、積極出售排污權(quán)的企業(yè)從資金、稅收等方面予以扶持。排污企業(yè)破產(chǎn)或被兼并，政府應(yīng)該鼓勵排污權(quán)作為企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)入破產(chǎn)或兼并程序。
第四，按照公共財政原則，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，為環(huán)境有償使用提供保障措施和制度環(huán)境。一是要建立健全環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。當(dāng)前，應(yīng)盡快開展環(huán)境保護(hù)法的修訂工作，通過認(rèn)真評估環(huán)境立法和各地執(zhí)行情況，完善環(huán)境法律法規(guī)。要建立和完善環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，科學(xué)確定環(huán)境基準(zhǔn)，努力使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保目標(biāo)相銜接。二是要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)。三是要加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)。
環(huán)境有償使用制度改革，涉及的主要是政府和企業(yè)之間利益的調(diào)整，所以財政收入政策、支出政策、稅費(fèi)政策等財政政策的調(diào)整和改革是該項(xiàng)改革的重要內(nèi)容。為盡快推進(jìn)改革，必須加大財政政策改革力度，推行有利于環(huán)境保護(hù)的財政政策，進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)境保護(hù)新機(jī)制的建立和完善。
