關(guān)于印發(fā)《地方交通運(yùn)輸大部門體制改革研究》
和《深化中心城市交通運(yùn)輸行政管理體制改革研究》的通知
廳函體法[2008]172號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)交通廳（局、委），各中心城市交通局（委）：
為認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十七屆二中全會(huì)關(guān)于深化行政管理體制改革的總體部署和要求，不斷深化交通運(yùn)輸行業(yè)行政管理體制改革，加快形成城鄉(xiāng)一體的綜合交通運(yùn)輸體系，積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，部組織開(kāi)展了地方，中心城市交通運(yùn)輸行政管理體制改革研究，并形成了《地方交通運(yùn)輸大部門體制改革研究》和《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》兩個(gè)研究報(bào)告。
這兩個(gè)研究報(bào)告提出了深化我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、主要任務(wù)及優(yōu)化交通運(yùn)輸行政管理組織結(jié)構(gòu)的基本模式。為交通運(yùn)輸部門按照大部門、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的思路，轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、創(chuàng)新體制提供了可行的意見(jiàn)和建議。交通運(yùn)輸部作為全國(guó)交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門，按照國(guó)務(wù)院賦予的指導(dǎo)交通運(yùn)輸行業(yè)體制改革的職責(zé)，為配合地方政府機(jī)構(gòu)改革，部決定印發(fā)這兩個(gè)研究報(bào)告，作為部對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)行政管理體制改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)。供各地在地方交通機(jī)構(gòu)改革中參照?qǐng)?zhí)行。
各省級(jí)和中心城市交通運(yùn)輸主管部門，應(yīng)在地方政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極配合機(jī)構(gòu)改革主管部門做好交通運(yùn)輸行政管理體制改革工作。
中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部辦公廳（章）
二OO八年十二月二十九日
《地方交通運(yùn)輸大部門體制改革研究》和
《深化中心城市交通運(yùn)輸行政管理體制改革研究》（簡(jiǎn)本）
交通運(yùn)輸部“深化我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制改革研究”總課題組
二OO八年十二月北 京
《深化我國(guó)交通運(yùn)輸行政管理體制改革研究》
組長(zhǎng)： 高宏峰
副組長(zhǎng)：何建中
主要成員：朱伽林、徐光、李作敏、李樹(shù)棟、徐麗、江玉林
《地方交通運(yùn)輸大部門體制改革研究》
課題承擔(dān)單位：交通部規(guī)劃研究院
組長(zhǎng)： 徐光
副組長(zhǎng)：徐麗 譚小平
主要參加人員：姚曉霞 王燕弓 黃全勝 韓東方 朱超 李弢
《深化中心城市交通行政管理體制改革研究》
課題承擔(dān)單位：交通部科學(xué)研究院
組長(zhǎng)： 李作敏
副組長(zhǎng)：江玉林 張柱庭
主要參加人員：涂智 馮立光 郝記秀 王兆榮 陸培基
常保平 劉燚明
《地方交通運(yùn)輸大部門體制改革研究》
引 言
按照黨的十七大加快行政管理體制改革的要求，我國(guó)新一輪行政管理體制改革正在全面推開(kāi)。根據(jù)十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，交通運(yùn)輸領(lǐng)域要積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。目前，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了新的交通運(yùn)輸部，地方政府機(jī)構(gòu)改革也提出了整合優(yōu)化交通運(yùn)輸組織結(jié)構(gòu)的任務(wù)。
部黨組高度重視行業(yè)體制改革工作，在開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)中，經(jīng)廣泛凝聚共識(shí)，提出把“創(chuàng)新體制機(jī)制有新舉措”作為破解行業(yè)發(fā)展突出矛盾的著力點(diǎn)之一。而以大部門體制為切入點(diǎn)，積極推進(jìn)地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革，成為創(chuàng)新行業(yè)體制機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，交通運(yùn)輸部成立了專門研究小組，將研究和指導(dǎo)地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革作為學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)的重要任務(wù)，旨在通過(guò)研究，提出深化地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，探索建立符合大部門體制改革要求的地方交通運(yùn)輸行政管理體制的基本模式，啟發(fā)改革思路，指導(dǎo)改革實(shí)踐。
一、地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的形勢(shì)和要求
（一） 國(guó)家新一輪行政管理體制改革的形勢(shì)
1 中央關(guān)于深化行政管理體制改革的總體部署
黨的十七大提出要加快行政管理體制改革，“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。”十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》對(duì)改革作出了具體部署，提出今后五年要加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)。十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，組建了新的交通運(yùn)輸部。
在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，地方政府機(jī)構(gòu)改革也已全面跟進(jìn)。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，地方政府機(jī)構(gòu)改革要著力轉(zhuǎn)變政府職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。要求各地結(jié)合實(shí)際，在交通運(yùn)輸?shù)绕邆€(gè)行業(yè)領(lǐng)域，積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。
2 地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的客觀要求
首先，要以大部門體制為切入點(diǎn)。本輪行政管理體制改革，突出強(qiáng)調(diào)探索實(shí)行交通運(yùn)輸大部門體制，這是加快發(fā)展現(xiàn)代綜合運(yùn)輸體系的必然要求，也順應(yīng)了交通運(yùn)輸從分散發(fā)展到集約發(fā)展的階段遞進(jìn)規(guī)律，更是減少部門職責(zé)交叉、理清權(quán)責(zé)關(guān)系的迫切需要。構(gòu)建交通運(yùn)輸大部門體制，成為破除體制束縛的突破口和深化改革的重要切入點(diǎn)。
其次，要以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革，要堅(jiān)持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模涌焱七M(jìn)政企、政資、政事、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，切實(shí)加強(qiáng)宏觀管理，更加注重公共服務(wù)，著力改進(jìn)職能手段，進(jìn)一步理順職能關(guān)系，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，全面、正確、高效地履行好行業(yè)管理的政府職能。
第三，要以機(jī)構(gòu)改革為載體。政府職能轉(zhuǎn)變，最終要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)改革上。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。機(jī)構(gòu)改革的范圍既包括地方各級(jí)政府交通運(yùn)輸主管部門，也包括承擔(dān)行政管理職能的各種事業(yè)性質(zhì)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。按照行政學(xué)理論，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于優(yōu)化組織的橫向結(jié)構(gòu)（即橫向分工形成的部門化）和縱向結(jié)構(gòu)（即縱向分工形成的層級(jí)化），平衡好橫、縱向結(jié)構(gòu)關(guān)系，也即“條”和“塊”之間的關(guān)系。我國(guó)行政管理體制改革的近期態(tài)勢(shì)是：橫向上要精簡(jiǎn)部門數(shù)量，探索實(shí)行大部門體制；縱向上要減少行政層級(jí)，探索省直管縣的行政體制。
第四，要以行政法制為基礎(chǔ)。行政法制旨在規(guī)范行政主體的行政行為，推進(jìn)依法行政。依法行政要求行使行政權(quán)力必須具備行政主體資格（沒(méi)有法律法規(guī)直接授權(quán)的事業(yè)單位，不能獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任），行政權(quán)力的取得和行使必須要有法律依據(jù)，行使行政權(quán)力必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我國(guó)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本要求。強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制，提高制度建設(shè)質(zhì)量，理順行政執(zhí)法體制，完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制。要“繼續(xù)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)?！?/p>
3 地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)
綜合上述分析，深化地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)當(dāng)包括：①整合交通運(yùn)輸行政資源，構(gòu)建大部門體制；②轉(zhuǎn)變行業(yè)政府管理職能，優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)；③統(tǒng)籌交通運(yùn)輸主管部門及其專業(yè)管理機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)；④全面推進(jìn)行業(yè)依法行政，加強(qiáng)制度建設(shè)。
（二）交通運(yùn)輸?shù)膶傩蕴卣骷皩?duì)行政管理的要求
交通基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品的基本屬性，運(yùn)輸則具有普遍服務(wù)的基本屬性。交通基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)的共有特征，可歸納為公共性、外部性、網(wǎng)絡(luò)性、技術(shù)性。它們共同決定了：政府應(yīng)把交通運(yùn)輸發(fā)展列為公共政策的優(yōu)先之列；應(yīng)擔(dān)負(fù)起積極干預(yù)、宏觀調(diào)控的責(zé)任；應(yīng)實(shí)施專業(yè)化和一體化相結(jié)合的綜合協(xié)調(diào)管理；應(yīng)大力促進(jìn)現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展。
1 交通基礎(chǔ)設(shè)施的特性對(duì)行政管理的要求
交通基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性和投資專用性等特性。要求政府一是要加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，優(yōu)化資源配置、提高網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)；二是要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，防止服務(wù)偏離；三是要承擔(dān)起主導(dǎo)投資安排的責(zé)任，給予足夠的財(cái)政投入或者籌集資金的政策支持及制度保證。
根據(jù)現(xiàn)代公共物品提供理論，在交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，將職能定位為“掌舵”而不是“劃槳”。我國(guó)尚處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善時(shí)期，不具備全面“公共服務(wù)市場(chǎng)化”的環(huán)境條件，但在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，卻是改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本方向。
2 運(yùn)輸服務(wù)的特性對(duì)行政管理的要求
運(yùn)輸服務(wù)具有公共性、多樣性、過(guò)程性、市場(chǎng)性等特性。要求政府一是要監(jiān)測(cè)和平衡各種運(yùn)輸形態(tài)的發(fā)展，扶持有利于節(jié)約資源的公共交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展；二是要加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸質(zhì)量、安全的監(jiān)督管理；三是要扶持先進(jìn)的運(yùn)輸組織形式，為發(fā)展網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)輸乃至綜合運(yùn)輸創(chuàng)造條件；四是要加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)的監(jiān)管，促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一、規(guī)范、有序、和諧。
3 交通運(yùn)輸行政管理事權(quán)的劃分
就事權(quán)的界定而言，公路、航道由于具有功能層次性，較適宜于事權(quán)分級(jí)，如國(guó)道國(guó)管、省道省管、縣道縣管等；鐵路由于功能相對(duì)單一，較適宜于事權(quán)集中；交通樞紐（港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路和道路運(yùn)輸場(chǎng)站）和城市交通由于與城市功能具有相融性，較適宜于將事權(quán)重心放在城市；道路運(yùn)輸和內(nèi)河水運(yùn)具有分散多樣性，較適宜于事權(quán)下放；鐵路運(yùn)輸、海上運(yùn)輸、民航運(yùn)輸由于具有高度的組織集約性，較適宜于事權(quán)上收。
4 交通運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀趨勢(shì)及對(duì)行政管理改革的要求
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)交通運(yùn)輸取得了舉世矚目的發(fā)展成就?？傮w來(lái)看，瓶頸制約大為緩解，但總體能力仍顯不足；各種運(yùn)輸方式競(jìng)相發(fā)展，但相互之間缺乏銜接和協(xié)調(diào)；綜合運(yùn)輸初具規(guī)模，但結(jié)構(gòu)性矛盾很突出；運(yùn)輸服務(wù)大為改善，但服務(wù)品質(zhì)尚有差距；行業(yè)市場(chǎng)逐步擴(kuò)展，但市場(chǎng)發(fā)育參差不齊，政、事、企不分的現(xiàn)象還不同程度存在。
我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展階段特征：一是仍處于大建設(shè)大發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)很重；二是逐步向現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)轉(zhuǎn)型的階段，需要加快完善綜合運(yùn)輸體系，促進(jìn)行業(yè)科學(xué)發(fā)展?？偟膩?lái)看，面臨“量”增長(zhǎng)和“質(zhì)”提高的雙重壓力。為此，改革必須有利于促進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展；必須有利于促進(jìn)交通運(yùn)輸由分散到集中的行政管理；必須有利于交通運(yùn)輸走可持續(xù)發(fā)展之路；必須為充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用掃除體制障礙。
二、我國(guó)地方交通運(yùn)輸管理體制現(xiàn)狀及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒
（一） 我國(guó)地方交通運(yùn)輸行政管理體制概況
1 地方公路、水路交通管理體制特點(diǎn)
一是省級(jí)層面基本構(gòu)建起“一廳（交通廳）+專業(yè)管理局（公路管理局、港航管理局、運(yùn)輸管理局等）”的構(gòu)架，但各地對(duì)專業(yè)管理局的設(shè)置差異很大。專業(yè)管理局多則7～8個(gè)，少則4～5個(gè)，且同類機(jī)構(gòu)職能范圍也有很大不同。二是普遍采用了條塊結(jié)合的管理體制，但“條”和“塊”的結(jié)合方式各有不同。主要表現(xiàn)在各專業(yè)管理局的三級(jí)設(shè)置上，有不同的條塊結(jié)合或垂直管理形式。三是公路普遍形成管理主體多元的格局，其中高速公路普遍存在運(yùn)營(yíng)管理主體代行行業(yè)管理的現(xiàn)象，各省對(duì)高速公路行業(yè)管理的體制安排有較大差異。四是港口下放后，行業(yè)管理的調(diào)控職能難以發(fā)揮，地方利益對(duì)港口建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理的影響較大。五是“一門多牌”現(xiàn)象比較普遍，但各地合署辦公的程度和范圍各有區(qū)別。如高速公路公司加掛高速公路路政總隊(duì)的牌子、運(yùn)管局（亦有公路局）加掛征稽局的牌子等；港航局、船檢局、地方海事局、航道局亦普遍實(shí)行程度不一的合署辦公。
2 其他交通運(yùn)輸方式的地方管理體制現(xiàn)狀
地方政府有關(guān)地方鐵路和民航機(jī)場(chǎng)的管理，近年事務(wù)量呈漸增之勢(shì)。各省級(jí)政府均成立了地方鐵路和民航管理機(jī)構(gòu)，其中大部分由政府直屬或由政府綜合部門管理，僅少數(shù)由交通主管部門管理，或者由交通主管部門承擔(dān)相關(guān)協(xié)調(diào)職能。
城市客運(yùn)（包括公共電汽車、出租汽車、輪渡、地鐵、輕軌等）管理，全國(guó)大部分城市已劃歸交通主管部門負(fù)責(zé)，少數(shù)仍由城建或公用事業(yè)部門負(fù)責(zé)。但城市交通基礎(chǔ)設(shè)施則主要由城建部門負(fù)責(zé)（北京等少數(shù)中心城市例外）。
郵政管理采取中央垂直體制，地方僅承擔(dān)一些協(xié)調(diào)性事務(wù)。
（二） 現(xiàn)行地方交通運(yùn)輸行政管理體制的主要問(wèn)題
1 從行業(yè)外部關(guān)系看：政出多門
交通主管部門與政府其他行業(yè)部門多頭行政、權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象較普遍。一是不同運(yùn)輸方式及形態(tài)分屬不同的政府部門管理，綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)也大多由政府綜合部門（經(jīng)貿(mào)委等）負(fù)責(zé)，交通要素被普遍分割管理；二是在交通運(yùn)輸規(guī)劃、投資、建設(shè)立項(xiàng)、運(yùn)營(yíng)管理等方面，交通主管部門與其他行業(yè)主管部門存在許多復(fù)雜的職權(quán)交叉，彼此權(quán)責(zé)不清。
深化改革的方向，一是通過(guò)構(gòu)建大部門體制，盡可能整合交通運(yùn)輸政府職能；二是理順部門間權(quán)責(zé)關(guān)系，減少?zèng)_突和矛盾。
2 從行業(yè)內(nèi)部關(guān)系看：結(jié)構(gòu)復(fù)雜
交通行業(yè)自身的組織體系不夠健全，結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。一是行業(yè)管理的橫向部門設(shè)置過(guò)多過(guò)細(xì)，部門設(shè)置規(guī)范性不足，條條的影響力很強(qiáng)，綜合協(xié)調(diào)受部門利益制約；二是縱向?qū)蛹?jí)間職責(zé)邊界模糊，管理層級(jí)偏多，普遍上下職責(zé)同構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置一般粗；三是交通主管部門與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間角色定位不清，決策和執(zhí)行之間缺乏明確定位和制度規(guī)范；四是省以下專業(yè)管理機(jī)構(gòu)職能混雜，普遍政、事、企不分，市場(chǎng)化改革阻力大；五是交通行業(yè)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問(wèn)題突出，綜合執(zhí)法改革舉步維艱。
深化改革的方向，一是優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，理清內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系；二是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政行為。
（三） 國(guó)外交通運(yùn)輸行政管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒
1 發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸管理體制的基本特征
不同發(fā)達(dá)國(guó)家交通運(yùn)輸行政管理體制的現(xiàn)狀模式各不相同，但大致可歸納出四個(gè)共同點(diǎn)：一是普遍實(shí)行大部門體制的橫向部門格局；二是實(shí)行決策與執(zhí)行相分離，縱向?qū)蛹?jí)較少的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局；三是中央和地方各級(jí)政府事權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確；四是交通運(yùn)輸行政法制完善，法治程度高。
2 發(fā)達(dá)國(guó)家地方交通運(yùn)輸政府管理的特點(diǎn)
一是普遍已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了從分散到集約化的政府管理，但均經(jīng)歷了一個(gè)較長(zhǎng)的職能整合過(guò)程；二是不同發(fā)展階段的職能側(cè)重點(diǎn)有所不同，從早期側(cè)重于行業(yè)內(nèi)部管理，到現(xiàn)在普遍強(qiáng)調(diào)與社會(huì)發(fā)展的和諧共進(jìn)；三是每個(gè)國(guó)家不同地區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大，上下層級(jí)機(jī)構(gòu)少有對(duì)應(yīng)；四是專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式與管理方式不同，美國(guó)地方政府交通運(yùn)輸主管部門并沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，德、澳等國(guó)則主要設(shè)立了屬于法定公共機(jī)構(gòu)的公路、航道管養(yǎng)機(jī)構(gòu)（少見(jiàn)運(yùn)管類機(jī)構(gòu)）；五是中央和地方各級(jí)交通運(yùn)輸行政事權(quán)清晰，沒(méi)有上下級(jí)關(guān)系，各自嚴(yán)格依法履職。
三、深化地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的總體思路
（一）指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
指導(dǎo)思想。深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，以中央關(guān)于深化行政管理體制改革的精神為指導(dǎo)，以構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸大部門體制為切入點(diǎn)，按照建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任型、法治型、廉潔型政府部門的要求，著力轉(zhuǎn)變政府職能、理順內(nèi)外關(guān)系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善體制機(jī)制、提高行政效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為推進(jìn)現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展提供體制保障。
基本原則。一是堅(jiān)持政府領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范有序。要在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分結(jié)合行業(yè)實(shí)際，將行業(yè)體制改革納入規(guī)范有序的軌道。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃、積極應(yīng)對(duì)。充分利用改革的有利契機(jī)，統(tǒng)籌謀劃行業(yè)體制改革大計(jì)，做到整體設(shè)計(jì)與因時(shí)制宜相結(jié)合。三是堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是。正確處理繼承與創(chuàng)新、立足自我與借鑒經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系，既要注重經(jīng)驗(yàn)，又要敢于創(chuàng)新。四是堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)。做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、統(tǒng)一規(guī)范與因地制宜相結(jié)合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。
總體目標(biāo)。到2020年基本建立起綜合統(tǒng)一、體系完善、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、精簡(jiǎn)高效的地方交通運(yùn)輸行政管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸向管理一體化、行政集約化、發(fā)展綜合化的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)行業(yè)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的、負(fù)責(zé)任的政府部門。
今后五年，要努力促進(jìn)交通運(yùn)輸綜合而統(tǒng)一的行政管理，加快行業(yè)政府職能轉(zhuǎn)變，完善行業(yè)管理與服務(wù)體系，加強(qiáng)行業(yè)依法行政和制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)深化改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
（二）處理好深化改革的幾個(gè)重大關(guān)系
一是職能整合和職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系。大部門體制僅是改革的形式，核心在于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要在大部門體制框架下大力推進(jìn)政事、政企、政資、政社分開(kāi)，決策和執(zhí)行分離，進(jìn)一步優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)。
二是條條管理與塊塊管理的關(guān)系。處理好“條”“塊”關(guān)系，關(guān)鍵在于以“事權(quán)和財(cái)力對(duì)應(yīng)、權(quán)力與責(zé)任對(duì)應(yīng)”為界定依據(jù)，遵循分職治事原則，除在本級(jí)政府專屬事權(quán)范圍內(nèi)可往下設(shè)置垂直部門統(tǒng)一管理外，其他事權(quán)應(yīng)盡可能下放，不宜過(guò)于強(qiáng)化垂直管理體制。
三是中央改革和地方改革的關(guān)系。根據(jù)中央精神，地方政府機(jī)構(gòu)改革要更積極地探索建立職能更寬泛的綜合交通運(yùn)輸大部門體制，不必拘束于交通運(yùn)輸部或者上級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的職能范圍。
四是因地制宜與因時(shí)制宜的關(guān)系。要把中央精神、地方部署、行業(yè)要求與本地交通運(yùn)輸發(fā)展的階段特點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既不能急于求成，也不能因循守舊；既要把握好時(shí)機(jī)，又要掌握好節(jié)奏。
五是部門利益和整體利益的關(guān)系。要樹(shù)立改革的大局觀，以高度的政治責(zé)任感，服從于改革的總體目標(biāo)，勇于破除部門利益局限，正確處理局部和整體利益的關(guān)系。
六是體制改革與機(jī)制改革的關(guān)系。由于綜合交通運(yùn)輸大部門體制改革難以一步到位，權(quán)責(zé)交叉問(wèn)題也不可能一蹴而就，解決體制遺留問(wèn)題，更要善于積極探索和創(chuàng)新部門間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。
七是改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系。深化改革尤其是機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律規(guī)定。改革既要解放思想、大膽創(chuàng)新，又不應(yīng)超越依法行政這個(gè)原則底線。
四、深化地方交通運(yùn)輸行政管理體制改革的主要任務(wù)
（一）努力促進(jìn)交通運(yùn)輸綜合而統(tǒng)一的行政管理
1 組建新的交通運(yùn)輸主管部門
根據(jù)大部門體制改革要求，一級(jí)地方政府只設(shè)一個(gè)交通運(yùn)輸主管部門。應(yīng)將同級(jí)政府內(nèi)原有與交通主管部門平行設(shè)置的其他交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)，并入新組建的交通運(yùn)輸主管部門。將原交通主管部門負(fù)責(zé)公路、水路交通的職責(zé)，以及地方政府其他部門負(fù)責(zé)地方鐵路（包括城際輕軌）、民航機(jī)場(chǎng)、城市客運(yùn)及地鐵和軌道交通運(yùn)營(yíng)[1]、綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)等職責(zé)，整合劃入新的交通運(yùn)輸主管部門。同時(shí)由其負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)中央垂直管理的海事、民航、郵政、鐵路等管理機(jī)構(gòu)的涉地相關(guān)工作。
2 鼓勵(lì)有利于促進(jìn)綜合運(yùn)輸發(fā)展的體制創(chuàng)新
有條件的地方，可按照大部門、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的思路，積極爭(zhēng)取地方政府支持，將分散在其他行業(yè)主管部門的城市交通基礎(chǔ)設(shè)施[2]、交通戰(zhàn)備、鐵路道口、旅游客運(yùn)和其他有利于提高組合效率的交通要素管理職能，以及政府綜合管理部門負(fù)責(zé)的口岸、物流等協(xié)調(diào)指導(dǎo)職能，整合劃入新的交通運(yùn)輸主管部門，實(shí)行歸口管理。
3 做好各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的“三定”方案
積極配合地方政府及編制部門，依據(jù)本級(jí)政府的功能定位和交通運(yùn)輸管理的事權(quán)范圍，結(jié)合職能整合情況，做好部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)的界定。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要盡可能綜合設(shè)置，不宜過(guò)多過(guò)細(xì)，充分體現(xiàn)大部門體制下的“大處（科）室”特色，注重強(qiáng)化綜合規(guī)劃、運(yùn)輸協(xié)調(diào)、安全生產(chǎn)監(jiān)管、應(yīng)急管理等職責(zé)功能。人員編制要結(jié)合職能變化情況，主動(dòng)協(xié)調(diào)編制部門做相應(yīng)調(diào)整，并預(yù)留一定發(fā)展空間。
4 處理好與政府其他部門的權(quán)責(zé)關(guān)系
要通過(guò)“三定”規(guī)定，合理界定交通運(yùn)輸主管部門和其他政府部門的職能，理順職責(zé)分工，確保權(quán)責(zé)一致。要堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，確需多個(gè)部門管理的事項(xiàng)，要明確牽頭部門，分清主次責(zé)任。要在地方政府統(tǒng)一規(guī)范下，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。
（二）加快轉(zhuǎn)變交通運(yùn)輸行業(yè)管理的政府職能
1 全面正確履行行業(yè)管理的政府職能
一是加強(qiáng)宏觀管理。通過(guò)強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃、行業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)等職能，加強(qiáng)各種運(yùn)輸供需變化的監(jiān)測(cè)和平衡，對(duì)運(yùn)輸系統(tǒng)總量增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及平穩(wěn)運(yùn)行實(shí)施有效調(diào)節(jié)。二是嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管。通過(guò)完善行業(yè)法律規(guī)范體系和市場(chǎng)誠(chéng)信體系，健全市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，構(gòu)建行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、公眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系。三是更加注重公共服務(wù)。通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)，提高行業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力；完善行業(yè)公共服務(wù)體系，不斷提升服務(wù)能力和水平；重視信訪、投訴、政務(wù)咨詢系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定；加強(qiáng)交通出行等公共信息服務(wù)，最大限度滿足社會(huì)公眾需求。
2 調(diào)整和優(yōu)化行業(yè)管理的職能結(jié)構(gòu)
要改變建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸、管理、服務(wù)等在職能結(jié)構(gòu)上的不均衡狀態(tài)，堅(jiān)持建養(yǎng)并重、路運(yùn)并舉，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)設(shè)施養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)管的職能配置及相應(yīng)的資源投入，要以公眾需求為導(dǎo)向優(yōu)化管理職能，以“三個(gè)服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)衡量行政的能力和績(jī)效。
3 正確界定決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能關(guān)系
推進(jìn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的適度分離。凡涉及法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、發(fā)展規(guī)劃等抽象行政行為的決策職能，應(yīng)由交通運(yùn)輸主管部門集中行使；凡涉及直接從事公共服務(wù)和行政執(zhí)法等具體行政行為的執(zhí)行職能，原則上由交通運(yùn)輸主管部門設(shè)立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)分類行使；凡涉及對(duì)行業(yè)行政主體及其公務(wù)人員實(shí)施監(jiān)察督導(dǎo)的職能，原則上由專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)（如審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)）獨(dú)立行使。各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要高度重視在行業(yè)內(nèi)部建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相制約又相協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
4 改進(jìn)權(quán)能手段，創(chuàng)新管理方式
一是切實(shí)減少和規(guī)范行政審批，要繼續(xù)清理行業(yè)內(nèi)行政許可項(xiàng)目和非行政許可審批項(xiàng)目，確需保留的，要減少環(huán)節(jié)、簡(jiǎn)化程序、提高透明度，建立健全聯(lián)動(dòng)審查機(jī)制。二是加強(qiáng)許可大廳、執(zhí)法隊(duì)伍、信訪受訴和政務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)等“窗口”機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)和監(jiān)督管理，健全辦事程序，公開(kāi)辦事依據(jù)，落實(shí)便民措施，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高文明服務(wù)水平。三是進(jìn)一步加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，構(gòu)建行業(yè)統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺(tái)，不斷創(chuàng)新管理手段。
5 加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)及中介組織自律管理
規(guī)范引導(dǎo)各類行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織的建設(shè)，促使其逐步向自我管理、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、誠(chéng)信規(guī)范的方向發(fā)展。理清政府管理職能和行業(yè)自律管理職能的關(guān)系，凡是政府不該管或不便管的事，如某些技術(shù)性評(píng)審、評(píng)價(jià)、鑒證，行業(yè)自律性行為規(guī)范，利益訴求性溝通協(xié)調(diào)以及行業(yè)可以自律管理的事務(wù)，應(yīng)盡量交由行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織管理。
（三）健全地方交通運(yùn)輸行政管理的組織體系
1 深化各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的機(jī)構(gòu)改革
一是注重梳理內(nèi)部職能關(guān)系，將行政執(zhí)行性職能進(jìn)一步分離出來(lái)，充實(shí)到所屬專業(yè)管理機(jī)構(gòu)；同時(shí)將分散在各專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的法規(guī)政策、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、宏觀規(guī)劃等決策性職能，上收集中行使。二是根據(jù)職能結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需要，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部門化設(shè)置模式，應(yīng)與所屬專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的部門化結(jié)構(gòu)模式有所區(qū)別，避免決策層和執(zhí)行層之間機(jī)構(gòu)類同、職責(zé)同構(gòu)。
2 優(yōu)化各類專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)、布局和定位
省級(jí)層面要進(jìn)一步優(yōu)化“一廳+專業(yè)管理局”的組織構(gòu)架，按照同類職能歸并、同質(zhì)業(yè)務(wù)整合的原則，以及同類同質(zhì)事項(xiàng)只設(shè)一個(gè)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的要求，調(diào)整專業(yè)管理局的功能結(jié)構(gòu)和組織布局。市（地）、縣（市）兩級(jí)交通運(yùn)輸主管部門結(jié)合本級(jí)事權(quán)，參照省級(jí)模式，確定所屬各專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，不強(qiáng)調(diào)上下完全對(duì)口。
行使行政職能的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合事業(yè)單位分類改革的總體要求，加強(qiáng)自身的行政定位，加快推進(jìn)事企分開(kāi)（尤其是剝離直屬企業(yè)單位），逐步推進(jìn)政事職能分離，積極爭(zhēng)取參照公務(wù)員法進(jìn)行管理，做好向行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化[3]的組織準(zhǔn)備。過(guò)渡階段要對(duì)政、事、企不同性質(zhì)的職能進(jìn)行分類甄別和整合，內(nèi)部形成不同組織體系，實(shí)施不同管理辦法，為推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)造條件。無(wú)行政管理職能的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，不納入地方交通運(yùn)輸行政管理的組織體系。
3 建立健全各種專業(yè)管理的組織體系
——公路管理組織體系。根據(jù)“一廳一局”（即一個(gè)公路管理局）的機(jī)構(gòu)設(shè)置要求，推進(jìn)各級(jí)各類公路的統(tǒng)一管理。按照“明確產(chǎn)權(quán)，集中統(tǒng)一，政企分開(kāi)，依法監(jiān)管”的原則，實(shí)現(xiàn)省“廳”和省“局”對(duì)高速公路的集中管理。深化公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)管養(yǎng)分離。加快農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理體制改革，建立健全農(nóng)村公路管養(yǎng)體系。加快代建制改革，突出政府行業(yè)監(jiān)管。有條件的地區(qū)，可結(jié)合事權(quán)劃分，探索實(shí)行國(guó)省干線（含高速）公路以省為主，按市（地）設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的垂直體制模式；農(nóng)村公路建設(shè)管理省級(jí)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、以縣為主的省直管縣的體制模式。
——道路運(yùn)輸和城市客運(yùn)管理組織體系。要加強(qiáng)道路運(yùn)輸管理和城市客運(yùn)管理職能的融合和機(jī)構(gòu)的整合，盡快形成有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)交通一體化的組織格局。根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，要逐步構(gòu)建起條塊結(jié)合、以塊（城市）為主的組織管理體系。
——航道航運(yùn)管理組織體系。內(nèi)河航道航運(yùn)管理要逐步健全干支合一、以省為主、按流域設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的體制模式。有條件的地方，要整合航道、水運(yùn)管理、地方海事等機(jī)構(gòu)，實(shí)行綜合設(shè)置。要加快航道的管養(yǎng)體制和船檢體制改革。
——港口、機(jī)場(chǎng)管理組織體系。港口和機(jī)場(chǎng)的建設(shè)及管理原則上以所在城市為主，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門如特別需要，可設(shè)置獨(dú)立的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，一般情況只需明確相應(yīng)的歸口管理或協(xié)調(diào)部門（或廳內(nèi)設(shè)港口、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)）。要加強(qiáng)口岸的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，促進(jìn)電子口岸的建設(shè)。
——地方鐵路管理組織體系。考慮到部省聯(lián)建鐵路、地方鐵路建設(shè)的需要，地方交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)根據(jù)職能整合情況，加強(qiáng)地方鐵路管理機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)。業(yè)務(wù)量大的省份，可在交通運(yùn)輸主管部門下單設(shè)地方鐵路管理局，實(shí)行省、市（地）兩級(jí)垂直管理；業(yè)務(wù)量較小的省份，則只需明確相應(yīng)的歸口管理或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。城際輕軌可以中心城市為主，便于促進(jìn)城市化發(fā)展。
4 精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)
一是清理行業(yè)內(nèi)部此類機(jī)構(gòu)，除非上級(jí)有明確要求，否則原則上應(yīng)予撤銷。二是清理與本行業(yè)相關(guān)的政府部門間專設(shè)的此類機(jī)構(gòu)，凡由交通運(yùn)輸主管部門牽頭的，要根據(jù)地方政府安排予以精簡(jiǎn)和規(guī)范。尚未完成工作任務(wù)的，要切實(shí)明確各部門的責(zé)任，強(qiáng)化目標(biāo)管理。三是積極配合地方政府裁撤此類機(jī)構(gòu)，裁撤后相關(guān)事務(wù)需要交通運(yùn)輸主管部門牽頭的，要通過(guò)部門聯(lián)席會(huì)議形式建立起與其他部門新的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。四是加強(qiáng)對(duì)新設(shè)此類機(jī)構(gòu)的管理，確需設(shè)立的，要嚴(yán)格按規(guī)定程序報(bào)批，且一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)。
5 加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程
一是積極協(xié)調(diào)地方編制管理部門，制定行業(yè)編制管理辦法或指導(dǎo)意見(jiàn)，明確編制標(biāo)準(zhǔn)；二是建立健全機(jī)構(gòu)編制管理與部門預(yù)算、組織人事管理的配合制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的宏觀調(diào)控和監(jiān)督檢查，積極推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理。
（四）加強(qiáng)交通運(yùn)輸行業(yè)依法行政和法制建設(shè)
1 加快建設(shè)法治政府部門
規(guī)范決策行為，建立健全公眾參與、專家咨詢論證和交通運(yùn)輸主管部門決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。重大決策應(yīng)以戰(zhàn)略性研究或發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以專家或咨詢機(jī)構(gòu)的論證評(píng)估為前置程序。要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。加強(qiáng)和改進(jìn)地方行業(yè)立法工作，及時(shí)梳理并逐步解決行業(yè)改革發(fā)展中的法律規(guī)范問(wèn)題。積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，建立健全行政許可機(jī)構(gòu)與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)關(guān)系和協(xié)調(diào)配合機(jī)制。完善行業(yè)行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度，保障公眾的合法權(quán)益。
2 推行行政績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度
逐步建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向、科學(xué)合理的行業(yè)行政績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制。把公眾滿意度作為重要考核因素，改進(jìn)評(píng)估方法，實(shí)行內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合、評(píng)估結(jié)果與獎(jiǎng)懲掛鉤。建立健全以單位主管為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)范圍，規(guī)范問(wèn)責(zé)程序，嚴(yán)格實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。
3 健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度
加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，交通運(yùn)輸主管部門要建立健全對(duì)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)管理、績(jī)效考評(píng)制度，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督的作用。高度重視新聞?shì)浾摫O(jiān)督和人民群眾監(jiān)督，完善政務(wù)公開(kāi)制度，創(chuàng)造公眾參與的便利條件。要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，逐步建立健全行業(yè)性網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督體系。
4 加強(qiáng)行業(yè)公務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)
根據(jù)公務(wù)員法以及行政行為準(zhǔn)則要求，各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門要進(jìn)一步細(xì)化本地公務(wù)人員（包括參照公務(wù)員法管理的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)工作人員）行為規(guī)范和配套管理制度，強(qiáng)化對(duì)行業(yè)公務(wù)人員的教育和監(jiān)管。加強(qiáng)行業(yè)政風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)政務(wù)紀(jì)律和廉政規(guī)定，扎實(shí)推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。
五、地方交通運(yùn)輸行政管理組織體系基本結(jié)構(gòu)模式
地方交通運(yùn)輸行政管理組織體系的基本結(jié)構(gòu)模式，主要體現(xiàn)為“橫向部門制+縱向?qū)蛹?jí)制”（也即條塊相結(jié)合）的直線職能制。優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善體制模式，關(guān)鍵在于以職能定位為基礎(chǔ)的橫向部門化機(jī)構(gòu)設(shè)置和縱向?qū)蛹?jí)化權(quán)責(zé)界定。
（一）地方政府交通運(yùn)輸行政管理的組織結(jié)構(gòu)模式
1 橫向結(jié)構(gòu)模式：職能整合的大部門制
在地方三級(jí)政府層面推動(dòng)形成“一省一廳”、“一市一局（委）”、“一縣一局”的組織模式。三級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的基本職能對(duì)象應(yīng)包括：公路、水路交通；城市客運(yùn)和地鐵、軌道運(yùn)營(yíng)；民航機(jī)場(chǎng)；地方鐵路（包括城際輕軌）；綜合運(yùn)輸協(xié)調(diào)等。有條件的地區(qū)，可爭(zhēng)取地方政府支持，納入城市交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通戰(zhàn)備、旅游客運(yùn)以及口岸、物流協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職能。
三級(jí)交通運(yùn)輸主管部門職責(zé)調(diào)整的重點(diǎn)：
第一，承擔(dān)促進(jìn)本地各種交通運(yùn)輸方式的銜接、綜合交通樞紐中各種運(yùn)輸要素的銜接、城市和農(nóng)村交通運(yùn)輸?shù)你暯?、交通運(yùn)輸與通郵的銜接等職責(zé)。
第二，強(qiáng)化決策、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督以及公共關(guān)系、應(yīng)急管理等職能，將行政執(zhí)行性事務(wù)交給專業(yè)管理機(jī)構(gòu)。
第三，加強(qiáng)行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、綜合規(guī)劃、總體規(guī)劃、布局規(guī)劃。加強(qiáng)交通重點(diǎn)建設(shè)工程的監(jiān)督管理、收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理、綜合交通運(yùn)輸融資平臺(tái)的建設(shè)與監(jiān)督管理。
第四，承擔(dān)協(xié)調(diào)和辦理中央垂直管理的海事、民航、郵政、鐵路管理機(jī)構(gòu)及其他上級(jí)垂直管理機(jī)構(gòu)的涉地工作職責(zé)。
三級(jí)交通運(yùn)輸主管部門之間具有上級(jí)對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，各級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。
2 縱向結(jié)構(gòu)：職能錯(cuò)位的層級(jí)制
（1）省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的角色與職責(zé)
主要角色：一是省域內(nèi)交通運(yùn)輸行業(yè)管理的主要決策者。二是國(guó)省道（含高速公路，下同）、地方航道、地方鐵路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的事權(quán)責(zé)任者。三是全省交通運(yùn)行指揮調(diào)度和Ⅱ級(jí)應(yīng)急管理的組織者。四是公共關(guān)系的主導(dǎo)者。五是其他業(yè)務(wù)的指導(dǎo)者。
主要職責(zé)：負(fù)責(zé)擬訂本省綜合交通運(yùn)輸發(fā)展的總體規(guī)劃、各種專項(xiàng)規(guī)劃及分年度實(shí)施計(jì)劃，并協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督執(zhí)行；承擔(dān)國(guó)省道、地方航道、地方鐵路建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的行業(yè)管理責(zé)任，重點(diǎn)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌資金安排，嚴(yán)格審核、審批及許可，加強(qiáng)質(zhì)量、安全和服務(wù)監(jiān)管；指導(dǎo)其他交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理；指導(dǎo)和監(jiān)督道路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、城市客運(yùn)管理；組織指導(dǎo)行政規(guī)費(fèi)征收與稽查；指導(dǎo)規(guī)范各類行政執(zhí)法等。
（2）市（地）級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的角色與職責(zé)
主要角色：一是省級(jí)和本級(jí)政府決策的執(zhí)行者。二是市本級(jí)城區(qū)內(nèi)港口、機(jī)場(chǎng)、綜合交通樞紐建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和城鄉(xiāng)交通一體化的事權(quán)責(zé)任者。三是市域交通運(yùn)行指揮調(diào)度和Ⅲ級(jí)應(yīng)急管理的組織者。四是承上啟下的協(xié)調(diào)者。
主要職責(zé)：貫徹執(zhí)行國(guó)家、省級(jí)各種交通運(yùn)輸規(guī)劃計(jì)劃，細(xì)化分解并組織落實(shí)；承擔(dān)國(guó)省道、地方航道、地方鐵路等建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的屬地事務(wù)管理；承擔(dān)市本級(jí)港口、機(jī)場(chǎng)、綜合交通樞紐的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的行業(yè)管理責(zé)任，并組織與監(jiān)督行政執(zhí)法；組織與監(jiān)督市本級(jí)城市客運(yùn)的行業(yè)管理，擬訂并指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督執(zhí)行城鄉(xiāng)交通一體化的政策措施；指導(dǎo)和監(jiān)督本地道路運(yùn)輸管理、水路運(yùn)輸管理、行政規(guī)費(fèi)征收與稽查；依法定權(quán)限負(fù)責(zé)組織與監(jiān)管本級(jí)各類行政執(zhí)法；協(xié)調(diào)縣（市）級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的工作。
（3）縣（市）級(jí)交通運(yùn)輸主管部門的角色與職責(zé)
主要角色：一是上級(jí)決策的執(zhí)行者。二是農(nóng)村公路和本級(jí)城區(qū)港口、綜合交通樞紐建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理的事權(quán)責(zé)任者。三是運(yùn)輸市場(chǎng)秩序維護(hù)的責(zé)任者。四是縣域交通運(yùn)行指揮調(diào)度和Ⅳ級(jí)應(yīng)急管理的組織者。五是面向基層的咨詢服務(wù)者。六是鄉(xiāng)村交通運(yùn)輸事務(wù)的組織和領(lǐng)導(dǎo)者。
主要職責(zé)：貫徹執(zhí)行上級(jí)各種規(guī)劃計(jì)劃，細(xì)化分解并組織落實(shí)；擬訂本地農(nóng)村交通運(yùn)輸發(fā)展的規(guī)劃計(jì)劃、政策措施并組織實(shí)施；承擔(dān)農(nóng)村公路以及本級(jí)城區(qū)港口、綜合交通樞紐的建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的行業(yè)管理責(zé)任；組織與監(jiān)督本地道路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、規(guī)費(fèi)征收與稽查的行業(yè)管理；依法定權(quán)限負(fù)責(zé)組織與監(jiān)管本級(jí)各類行政執(zhí)法；負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的派駐和管理；負(fù)責(zé)組織直接面向公眾的信息服務(wù)；承擔(dān)交通運(yùn)輸與通郵的協(xié)調(diào)工作。
（二）地方交通運(yùn)輸專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)模式
考慮到專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置比較復(fù)雜，因此近期目標(biāo)模式既要滿足改革的基本要求，又要充分結(jié)合機(jī)構(gòu)設(shè)置的客觀現(xiàn)實(shí)。至于獨(dú)立設(shè)置的規(guī)費(fèi)征稽機(jī)構(gòu)，原則上維持現(xiàn)有體制不變，待“費(fèi)改稅”實(shí)施時(shí)一并統(tǒng)籌調(diào)整。建設(shè)管理機(jī)構(gòu)（高等級(jí)公路建設(shè)局、指揮部等）因不承擔(dān)行政管理職能，不納入行政組織體系。
1 橫向結(jié)構(gòu)模式：同類歸并的部門制
（1）省級(jí)層面可實(shí)行“3+2”的基本模式。
一般設(shè)置“三局”。即公路管理局、港航管理局、陸上運(yùn)輸管理局。其中，無(wú)水運(yùn)的省份不設(shè)港航局，水運(yùn)較弱的省份亦可不單設(shè)，將相關(guān)職能合并入其他機(jī)構(gòu)。三局的主要職責(zé)：
公路管理局。承擔(dān)全省各級(jí)各類公路一體化發(fā)展的責(zé)任。主要職責(zé)包括：負(fù)責(zé)國(guó)省干線（含高速）公路及其附屬設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)、路網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度等管理，組織公路路政管理及執(zhí)法；承擔(dān)收費(fèi)公路運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理責(zé)任，特別要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)護(hù)和服務(wù)的監(jiān)管；指導(dǎo)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和路政管理。
港航管理局。承擔(dān)全省水路交通一體化發(fā)展的責(zé)任。主要包括：負(fù)責(zé)水路運(yùn)輸、地方航道、地方海事、地方船檢等行業(yè)管理；負(fù)責(zé)授權(quán)范圍的行政許可，組織和監(jiān)督相關(guān)行政執(zhí)法；負(fù)責(zé)省管港口、航道的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理并組織行政執(zhí)法；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他港口、航道的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理；負(fù)責(zé)與中央垂直管理的海事機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)。根據(jù)需要，可增加機(jī)場(chǎng)管理的協(xié)調(diào)職能。
陸上運(yùn)輸管理局。承擔(dān)全省陸上運(yùn)輸綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任。主要包括：負(fù)責(zé)道路運(yùn)輸及相關(guān)輔助業(yè)的行業(yè)管理及授權(quán)范圍的行政許可；組織道路運(yùn)政執(zhí)法；指導(dǎo)城市公共交通管理；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)綜合運(yùn)輸樞紐建設(shè)、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)的管理；負(fù)責(zé)與中央垂直管理的郵政管理機(jī)構(gòu)、鐵路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)。
選擇設(shè)置“兩局”。即各省根據(jù)改革發(fā)展的需要，在上述“三局”基礎(chǔ)上，可選擇設(shè)置綜合執(zhí)法局（總隊(duì)）或工程質(zhì)量和安全監(jiān)督管理局（站），其主要職責(zé)是：
綜合執(zhí)法局（總隊(duì)）。負(fù)責(zé)在授權(quán)范圍內(nèi)組織實(shí)施綜合行政執(zhí)法，規(guī)范和監(jiān)督管理執(zhí)法活動(dòng)；加強(qiáng)與相關(guān)專業(yè)管理局的協(xié)調(diào)溝通。各專業(yè)管理局相應(yīng)剝離其原有監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能。綜合執(zhí)法的范圍可根據(jù)不同條件視情而定，或者陸、水分開(kāi)或者陸、水合一。
交通工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理局（站）。主要負(fù)責(zé)公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的質(zhì)量與安全監(jiān)督管理，以及建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)督管理。依據(jù)職能整合情況還可承擔(dān)其他交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護(hù)的工程質(zhì)量與安全監(jiān)管。交通工程質(zhì)量與安全監(jiān)督管理局（站）在大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特定歷史階段，承擔(dān)著重要的責(zé)任。對(duì)于建設(shè)任務(wù)較輕，或建設(shè)規(guī)模趨緩的地區(qū)，可視情將其相關(guān)職能分類并入其他專業(yè)管理局。
其他專業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置說(shuō)明：①民航機(jī)場(chǎng)管理的重心在中心城市，省級(jí)層面原則上不設(shè)獨(dú)立的專門管理機(jī)構(gòu)。規(guī)劃和指導(dǎo)協(xié)調(diào)方面的職能，可由省廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。②地方鐵路的體制規(guī)范涉及許多復(fù)雜因素，目前省級(jí)層面主要涉及部省間、部門間、區(qū)域間的協(xié)調(diào)等工作，可考慮由省廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)。對(duì)于事務(wù)量大且有條件的省份，亦可考慮設(shè)立專門的地方鐵路管理局。③水路交通發(fā)達(dá)省份亦可結(jié)合管理職責(zé)任務(wù)平衡的需要，視情單設(shè)地方航道、地方海事管理機(jī)構(gòu)。
（2）市級(jí)、縣級(jí)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)模式
由于市（地）級(jí)交通運(yùn)輸事權(quán)重點(diǎn)集中在港口、機(jī)場(chǎng)、綜合運(yùn)輸樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，以及道路運(yùn)輸和城市交通等方面，因此市（地）級(jí)層面可以形成公路管理機(jī)構(gòu)（國(guó)省道屬于省級(jí)事權(quán)委托）、港口管理機(jī)構(gòu)、陸上運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)（包括道路運(yùn)輸、城市客運(yùn)、地鐵和軌道交通）、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)為主的基本構(gòu)架。其他專業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置可視各地交通運(yùn)輸發(fā)展需要，并結(jié)合機(jī)構(gòu)管理職責(zé)任務(wù)的多少等具體情況區(qū)別選設(shè)。
縣（市）級(jí)交通運(yùn)輸事權(quán)重點(diǎn)集中在農(nóng)村公路、道路運(yùn)輸方面，亦有縣城本級(jí)的城市交通管理事務(wù)，因此縣（市）級(jí)層面可以形成公路管理機(jī)構(gòu)（農(nóng)村公路）、道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)為主的基本構(gòu)架。其它專業(yè)管理機(jī)構(gòu)亦應(yīng)視具體情況區(qū)別選設(shè)。
2 縱向結(jié)構(gòu)模式：條塊結(jié)合的層級(jí)制
近期專業(yè)管理機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)模式下，三級(jí)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)仍存在系統(tǒng)內(nèi)部的緊密關(guān)系。從事權(quán)角度看，較適宜的體制模式是：
公路管理機(jī)構(gòu)。對(duì)國(guó)省道，可探索實(shí)行省以下垂直管理的體制模式。對(duì)農(nóng)村公路，可探索實(shí)行省與縣之間條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式，市級(jí)機(jī)構(gòu)作為省級(jí)代理，只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)具體事務(wù)。
港航管理機(jī)構(gòu)。地方航道、地方海事職能部分可探索按流域設(shè)置省級(jí)垂直管理的分支機(jī)構(gòu)。港口和水路運(yùn)輸則適宜于條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。
其他專業(yè)管理機(jī)構(gòu)大多適宜于條塊結(jié)合、以塊為主的體制模式。
3 交通運(yùn)輸主管部門與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間的角色定位
交通運(yùn)輸主管部門與專業(yè)管理機(jī)構(gòu)之間是“決策”和“執(zhí)行”的關(guān)系。交通運(yùn)輸主管部門既是各項(xiàng)專業(yè)性公共政策的決策者、指導(dǎo)者，也是各個(gè)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者（負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的工作績(jī)效）。專業(yè)管理機(jī)構(gòu)則是所屬專業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域公共政策的執(zhí)行者。
為避免角色混同、職責(zé)同構(gòu)，交通運(yùn)輸主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的部門化模式，應(yīng)與所屬專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式有所不同，如單設(shè)公路局則一般不在廳內(nèi)設(shè)公路處。考慮到專業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要按“專業(yè)”劃分，則廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可實(shí)行跨“專業(yè)”的綜合性設(shè)置。
（三）遠(yuǎn)期結(jié)構(gòu)模式的優(yōu)化方向
遠(yuǎn)期而言，伴隨著各級(jí)政府事權(quán)關(guān)系的不斷清晰，精簡(jiǎn)行政層級(jí)以及省直管縣的體制改革不斷推進(jìn)，地方交通運(yùn)輸行政管理的職能范圍將會(huì)有新的變化，可以預(yù)見(jiàn)的是：①大規(guī)模交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)基本完成后，省級(jí)事權(quán)的重心主要在國(guó)省道（含高速公路）和地方航道的管養(yǎng)；②交通運(yùn)輸行政管理的執(zhí)行事權(quán)將進(jìn)一步下放至市、縣級(jí)，省級(jí)主要體現(xiàn)為決策和督導(dǎo)；③行業(yè)管理主要依賴法治。隨著國(guó)家“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”和“相對(duì)集中行政許可權(quán)”的綜合執(zhí)法體制改革進(jìn)一步推進(jìn)，行業(yè)行政執(zhí)法的組織模式也將越來(lái)越集中化。
這種趨勢(shì)下，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門所屬專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的數(shù)量將因行政集中和層級(jí)精簡(jiǎn)而大大減少，大部分專業(yè)管理職能將向廳機(jī)關(guān)集中。需要獨(dú)立設(shè)置的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)可能僅有綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、綜合行政許可機(jī)構(gòu)、國(guó)省道（含高速公路）和地方航道的養(yǎng)管機(jī)構(gòu)等。
屆時(shí)受省直管縣的體制影響，市、縣的層級(jí)差別越來(lái)越模糊。由于市、縣級(jí)將承擔(dān)越來(lái)越多的具體執(zhí)行性事務(wù)，其專業(yè)管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展與省級(jí)形成較大反差，可能形成綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、綜合行政許可機(jī)構(gòu)、公路管理機(jī)構(gòu)（國(guó)省道以外的其他公路）、港航管理機(jī)構(gòu)、機(jī)場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)為主的基本構(gòu)架。
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[1]《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》提出：將指導(dǎo)城市客運(yùn)的職責(zé)劃給交通運(yùn)輸部；交通運(yùn)輸部指導(dǎo)城市地鐵、軌道交通的運(yùn)營(yíng)。
[2]《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》提出：將城市管理的具體職責(zé)交給城市人民政府，并由城市人民政府確定城市客運(yùn)、市政設(shè)施等方面的管理體制。
[3]根據(jù)國(guó)家有關(guān)事業(yè)單位分類改革的總體要求，現(xiàn)有事業(yè)單位中，完全行使行政職能的，要逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或與其他行政機(jī)構(gòu)合并重組；部分承擔(dān)行政職能的，要逐步將其行政職能和公益服務(wù)職能分離后與其他單位分拆整合。
