三、在新的起點上譜寫治黃事業(yè)新篇章
黃河流域是我國重要的糧食基地、能源礦產基地、重化工業(yè)和高新技術產業(yè)基地，是實施西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的重要區(qū)域，黃河源頭區(qū)和黃土高原是我國生態(tài)和環(huán)境建設的重中之重。黃河流域有色金屬礦產富集，能源儲量豐富，土地資源潛力巨大。進入新世紀新階段，黃河治理開發(fā)和保護出現了一系列新變化，突出表現在以下幾個方面。
一是經濟社會發(fā)展迅速，人口資源環(huán)境矛盾更加突出。新中國成立以來，特別是改革開放以來，黃河流域經濟社會快速發(fā)展，導致流域水資源加速開發(fā)，部分地區(qū)地下水嚴重超采，黃河下游生態(tài)環(huán)境用水被嚴重擠占。同時，進入黃河的廢污水量持續(xù)上升，加之來水量減少，黃河水質呈急劇惡化趨勢。黃河流域水資源的過度開發(fā)，不僅對流域經濟社會發(fā)展帶來不利影響，而且?guī)砗拥烙俜e、二級懸河加劇、水環(huán)境惡化加重等一系列生態(tài)環(huán)境問題。預計未來黃河流域經濟社會和人口仍將保持較快增長態(tài)勢，特別是工業(yè)化和城市化加速推進，對流域水資源工作帶來嚴峻挑戰(zhàn)。
二是水資源供需矛盾尖銳，確保黃河不斷流任務艱巨。黃河流域多年平均河川天然徑流量僅占全國河川徑流量的2%，人均年徑流量僅為全國人均水平的23%，卻承擔占全國15%耕地面積和12%人口的供水任務，同時還有向流域外部分地區(qū)遠距離調水任務。隨著流域及相關地區(qū)經濟社會發(fā)展、西部大開發(fā)以及晉、陜、寧、蒙能源及重化工基地建設，用水需求越來越大，已遠遠超出了黃河水資源承載能力。與之形成強烈反差的是，目前水資源浪費現象仍沒有得到有效遏制。黃河供水水價嚴重偏低，合理的水價形成機制尚未建立，部分省、自治區(qū)存在超指標引水現象。
三是游蕩性河道河勢未能有效控制，防洪形勢依然嚴峻。自古以來，黃河就以“善淤、善決、善徙”而著稱。經過新中國成立以來的大規(guī)模治理，黃河的這一特性依然存在。目前，黃河下游部分河段河勢游蕩擺動還沒有得到有效控制，下游北岸大部分河段標準化堤防尚未建成，一旦洪水上灘，極易導致“橫河”、“斜河”發(fā)生，嚴重危及大堤安全。下游灘區(qū)和東平湖蓄滯洪區(qū)人口眾多，安全設施建設滯后，灘區(qū)群眾撤退保安措施難以從容實施。寧蒙河段河道淤積日趨嚴重，導致中小流量水位明顯抬高，排洪能力降低。渭河下游由于泥沙淤積加劇，主槽持續(xù)萎縮，排洪能力持續(xù)下降，堤防工程隱患多，防護能力低，仍存在潰決的可能。三門峽庫區(qū)返遷移民保安工程薄弱，堤防保護區(qū)內排水問題突出。
四是黃土高原地區(qū)水土流失嚴重，水沙調控體系建設還不完善。黃土高原是世界上水土流失面積最廣、強度最大的地區(qū)，其中7.86萬平方公里的多沙粗沙區(qū)，產沙十分集中，多年平均輸沙量達11.82億噸，占中游同期實測輸沙量的69.2％。由于土壤侵蝕模數巨大、長期投入不足，水土流失治理進度緩慢，現有溝道壩系工程少，治理標準低，工程不配套，攔沙效果不明顯。目前水沙調控體系建設還有許多問題亟待研究解決，同時對包括南水北調西線在內的重大工程的建設管理體制、新增水資源的優(yōu)化配置方案、不同河段和不同時期的水沙關系調節(jié)等若干問題還缺乏相應深度的研究。
黃河流域是我國水資源最為緊缺、供水矛盾最為突出、生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)，黃河是我國最為復雜難治、治理保護任務最為艱巨的河流。治理好、開發(fā)好、保護好黃河，關乎全面建設小康社會進程，關乎我國現代化建設全局，關乎中華民族的偉大復興。我們要站在戰(zhàn)略的、全局的高度，充分認識做好黃河治理開發(fā)和管理保護工作的極端重要性，進一步增強責任感和緊迫感，以深入學習實踐科學發(fā)展觀為契機，牢牢把握擴大內需促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的重要機遇，充分利用全社會關注黃河的良好氛圍，認真貫徹落實黨的十七大和十七屆三中全會精神，進一步加深對黃河特性的認識，不斷把握黃河治理、開發(fā)和保護的規(guī)律，創(chuàng)新流域管理體制機制，推動流域管理邁上新的臺階，取得新的成效，以流域水資源的永續(xù)利用支持經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
第一，要進一步豐富和完善流域管理思路。要堅持以人為本，堅持人與自然和諧相處，把中央水利工作方針和可持續(xù)發(fā)展治水思路與黃河治理開發(fā)保護實際結合起來，把階段性治理目標與黃河的長治久安統(tǒng)一起來，把工程措施與非工程措施統(tǒng)籌起來，按照堤防不決口、河道不斷流、污染不超標、河床不抬高的總體要求，緊扣黃河水少、沙多、水沙關系不協(xié)調的突出癥結，努力增水、減沙、調水調沙，塑造協(xié)調的水沙關系，加快構建和完善水沙調控體系、防洪減淤體系、水資源統(tǒng)一管理和綜合調度體系、水質監(jiān)測保護體系、水土保持攔沙體系，確保黃河安瀾無恙、奔流不息，進一步把黃河的事情辦好，讓黃河更好地造福中華民族。
當前和今后一個時期，要努力實現四個方面的“重點轉向”：一是把黃河洪水泥沙管理的重點轉向塑造協(xié)調的水沙關系，著力構建和完善水沙調控體系，確保防洪安全，減少水庫河道淤積，利用河道輸沙入海。二是把水資源管理與調度的重點轉向實現黃河功能性不斷流，保障經濟社會可持續(xù)發(fā)展的用水和維持河流健康的生態(tài)用水。三是把水資源保護的重點轉向提高監(jiān)督管理水平和增強應急處理能力，有效遏制水污染惡化趨勢。四是把黃河上中游地區(qū)水土保持工作的重點轉向粗泥沙集中來源區(qū)治理，通過小流域綜合治理、坡耕地改造、溝道治理、淤地壩建設等，減少進入黃河的粗泥沙。
第二，要把全力打好新一輪水利建設攻堅戰(zhàn)作為當前工作的重中之重。按照中央的統(tǒng)一部署和水利部的工作安排，在抓緊做好中央直屬項目前期和建設工作的同時，要主動協(xié)助地方做好水利基礎設施建設的各項工作。當前特別要抓緊做好黃河下游河段治理、寧蒙河段治理、蓄滯洪區(qū)建設、病險水庫除險加固、渭河等重要支流治理、黃河上中游水土保持、黃土高原淤地壩建設、坡耕地整治等項目的前期工作，特事特辦，急事急辦，絕不能因為工作不到位而影響項目及時實施。要充分發(fā)揮黃委技術力量雄厚的優(yōu)勢，加強對流域內水利工程建設的技術指導、監(jiān)督檢查和工程稽察，特別要加大對重點領域、重點項目、重點環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查力度，采取一切必要措施，確保工程安全、生產安全、資金安全、干部安全，確保工程進度、質量、效益相統(tǒng)一。
第三，要把防洪減淤作為黃河治理的第一要務。黃河防洪的難點在于不僅要治水，更要治沙，治沙難于治水，這是黃河復雜難治的癥結所在。針對黃河特殊的河情，防洪減淤是治黃第一要務。要按照“上攔下排、兩岸分滯”的方針處理洪水，采取“攔、排、放、調、挖”綜合措施處理泥沙，上中下游統(tǒng)籌兼顧，多種措施相互配合，水沙兼治，綜合治理。要本著“先粗后細”的原則，以集中治理多沙粗沙區(qū)為重點，以溝道壩系建設為主要內容，工程措施和封育保護措施相結合，堅持不懈地開展上中游黃土高原水土保持，恢復植被，攔減入黃泥沙。要實施黃河小北干流放淤，加快大柳樹前期工作，盡早開工古賢水庫和涇河東莊水庫、沁河河口村水庫，滾動開發(fā)磧口水庫，與干流已建的龍羊峽、劉家峽、萬家寨、三門峽、小浪底水庫和支流的陸渾、故縣水庫一起，形成完善的水沙調控體系。要進一步優(yōu)化調水調沙方案，通過對黃河水沙的科學調度，塑造協(xié)調的水沙關系，進一步增加對黃河下游主河槽的沖刷，擴大過流能力到4000立方米每秒以上，扭轉下游河道萎縮的狀況。要以黃河下游為重點，加強黃河下游標準化堤防建設，深入研究游蕩性河道河勢的演變規(guī)律，加強河道整治，進一步提高河勢控制能力。要治河與治灘相結合，開展灘區(qū)綜合治理，加大蓄滯洪區(qū)建設力度，在歸順主流、控制河勢的同時，最大限度地減少人類活動對河道的影響，避免“人與河爭地”，給洪水以出路。要加強河口治理，穩(wěn)定入海流路。同時要加強黃河寧蒙河段、小北干流河段、三門峽庫區(qū)等重點防洪河段，以及沁河下游、渭河下游等主要支流和西北重要河流的重點河段的堤防、險工、控導護岸等工程建設，完善水文預報系統(tǒng)、防汛指揮和決策支持系統(tǒng)、政策法規(guī)體系等防洪非工程措施，全面提高防洪保安能力，切實保障人民群眾生命財產安全。
第四，要把推進節(jié)水型社會建設作為保障黃河水資源永續(xù)利用的根本途徑。缺水是未來黃河治理需要面對的首要問題，必須把推進節(jié)水型社會建設放在最優(yōu)先的位置。要結合水資源綜合規(guī)劃和流域綜合規(guī)劃修編，根據流域的水資源承載力和水環(huán)境承載力，制定黃河水資源開發(fā)的約束性指標，劃定水資源開發(fā)“紅線”，有限有序有效有償開發(fā)水資源，促進水資源開發(fā)利用方式和經濟發(fā)展方式的轉變。要在全流域全面推行總量控制和定額管理相結合的用水管理制度，嚴格取水許可管理和計劃用水管理，確保經濟社會發(fā)展用水在流域水資源開發(fā)的控制范圍內。要把節(jié)水作為一項革命性措施來抓，全面推進流域內工業(yè)、農業(yè)和城市節(jié)水，努力形成節(jié)約水資源的產業(yè)結構和消費模式，促進經濟社會發(fā)展與水資源條件相適應。要切實加強水功能區(qū)管理，建立污染物入河總量控制、排污入河許可等水資源保護制度，促進流域內產業(yè)結構調整和工業(yè)布局優(yōu)化，遏制黃河水質惡化的趨勢。要加強水質監(jiān)測體系建設，提升對污染物輸移擴散的預測預報水平與能力，進一步完善應對突發(fā)性水污染的快速反應機制，保護好黃河水資源。要強化對地下水的管理和保護，逐步壓縮已超采區(qū)域地下水的開采量。要重視河口及內陸河流河道下游的生態(tài)用水需要，采取措施努力增加河道內的下泄水量，促進河口地區(qū)和河道下游生態(tài)的保護、修復和改善。要充分發(fā)揮市場機制作用，加快水權水市場培育，完善水價形成機制，形成節(jié)水防污的內在動力，在提高水資源利用效率和效益的同時，促進水資源的合理配置，滿足經濟社會發(fā)展的用水需要。
第五，要把合理配置水資源作為維護河流健康的重要手段。目前，對黃河水資源進行省級分配的主要依據是1987年國務院批準的黃河可供水量分配方案，明確了南水北調生效之前黃河可供水量370億立方米的分水方案，并以此分配水量為依據，制定各省、自治區(qū)的用水規(guī)劃。但自1980年以來，黃河流域水資源狀況發(fā)生了巨大變化：一是“八七”分水方案采用的黃河水資源系列為1919-1975年，黃河流域天然年徑流量為580億立方米，隨著近20年人類活動影響的加劇，1956-2000年系列黃河流域天然徑流量只有535億立方米；二是1980年黃河流域淺層地下水開采量只有93億立方米，2000年開采量為145億立方米，增加了52億立方米，地下水開采量的增加在一些地區(qū)對地表徑流產生了影響；三是與1980年以前相比，流域各省用水結構、用水比例都發(fā)生了變化，個別省、自治區(qū)用水已超出“八七”分水指標；四是南水北調東線和中線工程一期工程已開始建設，建成通水后必將對黃河水資源的配置產生重要的影響。因此，必須以1987年國務院批準的黃河可供水量分配方案為基礎，統(tǒng)籌兼顧生活、生產、生態(tài)用水，統(tǒng)籌兼顧上、中、下游用水需求，統(tǒng)籌兼顧地表水、地下水，對黃河水資源進行重新配置和調整，強化需水管理，維護河流健康，促進流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
第六，要把水資源統(tǒng)一管理和調度作為強化流域管理的關鍵舉措。黃河水資源的統(tǒng)一管理和水量統(tǒng)一調度，既有豐富的實踐基礎，又有現實的法律依據。要進一步強化黃河水資源調度，既要調水，也要調沙；既要加強汛期調度，也要加強非汛期調度；既要加強黃河干流調度，也要加強各大支流調度；既要加強黃河全流域調度，也要加強黃委管理的其他內陸河調度，真正做到對水資源實行統(tǒng)一調度和管理。要全面落實黃河水量調度條例，加強黃河水量調度管理系統(tǒng)建設，推進黃河水量調度工作的信息化水平，進一步細化、優(yōu)化黃河水資源在全流域的調度，使汛期輸沙用水和非汛期河道基流得到保障，確保黃河功能性不斷流。要完善水資源統(tǒng)一管理和調度體制，在強化流域機構在水資源統(tǒng)一調度方面職能的同時，建立信息公告制度，完善協(xié)商溝通機制，形成流域各方團結治水的合力，凝聚全社會力量共同努力把黃河的事情辦好。
第七，要把深入開展治黃重大課題研究作為黃河治理開發(fā)和管理保護的重要支撐。當前與長遠相統(tǒng)一，宏觀與微觀相結合，原型黃河與數字黃河和模型黃河相聯(lián)動，自然科學研究與社會科學研究相配合，深入開展治黃重大課題研究，為黃河治理開發(fā)和管理保護提供強有力的科技支撐。要從多種尺度和不同層次，深入研究自然營力和人類活動對黃河發(fā)育演變的影響，特別是全球氣候變化和大規(guī)模人類開發(fā)活動所帶來的影響，進一步摸清和掌握河道演變規(guī)律和水資源變化規(guī)律。要深入分析黃河水沙關系變化規(guī)律，正確認識黃河水沙資源，豐富和完善調水調沙的思路和措施，進一步增強調水調沙的功能和效果。要充分考慮上下游、左右岸、干支流的配合，深入研究黃河治理開發(fā)和管理保護的工程布局及其調度運行，科學合理確定黃河上游黑山峽河段開發(fā)目標和開發(fā)方案，立足于中游水沙調控體系，確定古賢水利樞紐的功能定位和調度運行方式，優(yōu)化下游小浪底水利樞紐的調度運行，針對小浪底水庫運用以來下游防洪、防凌新形勢，研究分滯洪區(qū)的取舍和定位問題。要認真研究黃河灘區(qū)行洪與人民生命財產安全的關系，通過采取行之有效的工程與非工程措施，加快灘區(qū)安全建設，制定灘區(qū)補償政策，規(guī)范水事行為，協(xié)調好治河與灘區(qū)經濟社會發(fā)展的關系。
第八，要把進一步加強自身建設作為提高流域管理水平的重要保障。要進一步加強黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設，把黨的先進性要求貫穿于各項工作、各個崗位。要進一步加強領導班子建設，切實提高各級領導班子的思想政治素質、專業(yè)技術水平和實際工作能力，把各級領導班子建設成為能夠擔當科學發(fā)展重任、奮發(fā)有為的堅強領導集體。要進一步加強干部隊伍和人才隊伍建設，營造鼓勵、支持、幫助人才成長的良好氛圍，特別是要為年輕人才施展才干提供更多的機會和更大的舞臺。要進一步加強內部管理，深化各項改革，創(chuàng)新體制機制，形成政事企分開運作、互相支持、共同發(fā)展的良好格局，尤其要關心基層水管單位和水利職工的生存和發(fā)展，切實幫助基層解決實際困難和問題。要進一步加強精神文明建設和水文化建設，弘揚“獻身、負責、求實”的水利行業(yè)精神，建設文明和諧的流域機構。
