2008年10月6日，國務(wù)院正式印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）。國務(wù)院在印發(fā)《綱要》的通知中指出，土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)。作為新時(shí)期加強(qiáng)土地管理的重要文件，《綱要》的發(fā)布實(shí)施具有重大而深遠(yuǎn)的意義。
《綱要》以2005年為基期，以2020年為規(guī)劃期。這一時(shí)期，既是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是我國站在新的歷史起點(diǎn)上步入科學(xué)發(fā)展軌道的關(guān)鍵時(shí)期，同時(shí)也是土地資源約束加劇的矛盾凸顯期。土地規(guī)劃、保護(hù)與合理利用既迎來了大好機(jī)遇，也面臨著重大挑戰(zhàn)。
堅(jiān)守18億畝耕地紅線形勢(shì)異常嚴(yán)峻
到2020年，我國人口總量預(yù)期將達(dá)到14.5億人，為實(shí)現(xiàn)國家再增產(chǎn)1000億斤糧食規(guī)劃目標(biāo)，保障國家糧食安全，必須保住一定數(shù)量的耕地。但未來一段時(shí)間，耕地減少的趨勢(shì)還將繼續(xù)。一是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)不可避免地要占用部分耕地，二是一些地方在土地利用總體規(guī)劃計(jì)劃之外擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模、擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象尚未徹底消除，影響了耕地保護(hù)效果；三是生態(tài)建設(shè)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整仍將占用部分耕地；四是自然災(zāi)害損毀耕地在短期內(nèi)很難完全復(fù)墾。與此同時(shí)，我國耕地后備資源已不多，加上生態(tài)環(huán)境約束，制約了耕地資源補(bǔ)充的能力，耕地保護(hù)的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，守住18億畝耕地的壓力巨大。
建設(shè)用地供需矛盾更加突出
目前，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度不斷加大，規(guī)劃期間，建設(shè)用地仍將保持強(qiáng)勁需求。一方面，我國人多地少的基本國情和耕地保護(hù)的巨大壓力，使得新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，建設(shè)用地的供需矛盾異常突出。另一方面，建設(shè)用地粗放浪費(fèi)普遍存在，城鎮(zhèn)建設(shè)用地閑置低效利用突出；農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低，“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。破解建設(shè)用地供需矛盾，落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度的要求，遏制土地利用粗放浪費(fèi)，任務(wù)十分艱巨。
統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨
統(tǒng)籌土地利用，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展是土地管理的重要任務(wù)之一。當(dāng)前區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)任務(wù)繁重。一是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢，與東部沿海地區(qū)發(fā)展差距日益拉大，土地資源分布的不均衡，對(duì)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了一定程度的影響。耕地?cái)?shù)量南少北多，水資源南多北少，水土和光照條件比較好的優(yōu)質(zhì)耕地僅占全國耕地的三分之一，且主要分布在東南部地區(qū)。二是我國長(zhǎng)期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾尚未根本改變。第二產(chǎn)業(yè)特別是重化工業(yè)比重偏大，第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，第一產(chǎn)業(yè)特別是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過大，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小。三是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)水平較低，區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，改變農(nóng)村落后面貌任務(wù)艱巨。在新的歷史時(shí)期，如何調(diào)整和優(yōu)化各業(yè)、各類和各地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展，成為土地利用總體規(guī)劃面臨的又一巨大挑戰(zhàn)。
同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，土地利用面臨不少有利條件。從國際背景看，經(jīng)濟(jì)全球化、科技革命和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，有利于我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；從國內(nèi)環(huán)境看，科學(xué)發(fā)展觀的深入貫徹落實(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，民主法治和政治文明的不斷發(fā)展，國家綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng)，有利于促進(jìn)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。
黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》對(duì)土地管理工作提出了新的更高要求。《決定》強(qiáng)調(diào)實(shí)行“兩個(gè)最嚴(yán)格制度”，并在落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、劃定永久基本農(nóng)田、從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模等方面作出了一系列政策規(guī)定。這表明黨中央對(duì)土地管理工作的高度關(guān)注，也為《綱要》在新時(shí)期解決耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略問題指明了方向。我們有理由相信，《綱要》必將破解新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源緊約束的困局，在保護(hù)資源、保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用。（全國土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會(huì)）
