新華社北京１０月３０日電（記者 王立彬）《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》共提出１５項(xiàng)調(diào)控指標(biāo)，其中６項(xiàng)約束性指標(biāo)突出了耕地保護(hù)與控制用地的核心管理意圖。
《綱要》提出土地調(diào)控指標(biāo)包括總量指標(biāo)、增量指標(biāo)和效率指標(biāo)三大類，按指標(biāo)性質(zhì)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)兩類。國土資源部強(qiáng)調(diào)，約束性指標(biāo)是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。在１５項(xiàng)指標(biāo)中，耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地規(guī)模、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等６項(xiàng)指標(biāo)為約束性指標(biāo)，是規(guī)劃目標(biāo)的具體化，反映了土地利用規(guī)劃最核心的管理意圖，其意義體現(xiàn)在兩方面。
一是突出對耕地的特殊保護(hù)。在６項(xiàng)約束性指標(biāo)中有４項(xiàng)指標(biāo)涉及耕地。其中耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積兩項(xiàng)總量指標(biāo)作為耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的重要考核指標(biāo)，明確在目標(biāo)年必須保有的耕地規(guī)模和在任何時(shí)點(diǎn)都必須保持的基本農(nóng)田保護(hù)面積；新增建設(shè)占用耕地規(guī)模和整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量是相互關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，體現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡法人責(zé)任制的政策要求。規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)占用耕地規(guī)模要控制在指標(biāo)確定的規(guī)模以內(nèi)，不得突破，突出強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)建設(shè)應(yīng)盡量減少對耕地的占用。
二是強(qiáng)調(diào)對建設(shè)用地的控制。６項(xiàng)指標(biāo)中３項(xiàng)指標(biāo)涉及建設(shè)用地，分別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)占用耕地和人均城鎮(zhèn)工礦用地。將城鄉(xiāng)建設(shè)用地作為約束性指標(biāo)，一方面強(qiáng)化對包括城鎮(zhèn)、獨(dú)立工礦和農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的控制。既要滿足城鄉(xiāng)人口的合理用地，又要從人口與用地關(guān)系上保持協(xié)調(diào)一致，遏制建設(shè)用地的低效利用，促進(jìn)存量建設(shè)用地的利用，控制建設(shè)過多占地。另一方面，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌發(fā)展，防止城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來城鎮(zhèn)工礦用地增長的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。人均城鎮(zhèn)工礦用地約束性指標(biāo)強(qiáng)調(diào)用地效率方面的引導(dǎo)控制，重點(diǎn)是防止建設(shè)用地的低效利用，而不是限制城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對建設(shè)用地的正常需求，同時(shí)防止規(guī)劃中夸大城鎮(zhèn)人口發(fā)展規(guī)模而人為增加城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模。
經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的土地“閘門”將關(guān)緊
新華社北京１０月３０日電（記者 王立彬）在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，國家進(jìn)一步強(qiáng)化土地“閘門”在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變中的作用，以切實(shí)保護(hù)耕地、保障發(fā)展。
《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》從我國土地國情出發(fā)，明確提出今后土地利用和管理的指導(dǎo)思想是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下“轉(zhuǎn)變方式”：一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。土地利用規(guī)劃和管理不僅要支持全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還要通過加強(qiáng)宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)與土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。二是轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式。從改進(jìn)保障科學(xué)發(fā)展的用地、管地機(jī)制入手，堅(jiān)持宏觀調(diào)控與市場配置有機(jī)結(jié)合，激勵(lì)與約束雙管齊下，綜合運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)行政科技等手段，落實(shí)共同責(zé)任，轉(zhuǎn)變用地方式，促進(jìn)多方合作，推進(jìn)科技創(chuàng)新，不斷提高土地資源對經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。
為此，《綱要》在明確嚴(yán)格保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地等原則同時(shí)，提出統(tǒng)籌各業(yè)各類用地、強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地利用日趨多元化，城鄉(xiāng)、行業(yè)發(fā)展盲目圈地，用地結(jié)構(gòu)比例失調(diào)，區(qū)域用地惡性競爭，已成為當(dāng)前土地利用面臨的普遍問題，不僅影響土地利用整體效率的提高，還帶來城鄉(xiāng)矛盾、土地浪費(fèi)、盲目投資、重復(fù)建設(shè)等一系列問題。為此，土地利用規(guī)劃和管理必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，把各行業(yè)、各類型、各區(qū)域的土地通盤謀劃，妥善處理建設(shè)與非建設(shè)、基礎(chǔ)與非基礎(chǔ)、城市與農(nóng)村、生產(chǎn)與生活等用地的關(guān)系，著力協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)用地的矛盾。落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的要求，優(yōu)化用地配置，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變階段，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局深刻調(diào)整，投資主體日益多元化，加大了宏觀調(diào)控的難度。特別是一些地方固定資產(chǎn)投資過快增長，傳統(tǒng)的宏觀調(diào)控手段效果不理想。國家賦予土地參與宏觀調(diào)控的職能，就是要利用我國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，政府控制土地一級市場和實(shí)行土地用途管制的有利條件，進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控體系。今后土地利用規(guī)劃和管理將把增強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的能力作為一項(xiàng)重要目標(biāo)，科學(xué)把握土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)機(jī)，充分運(yùn)用土地政策，并與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等緊密配合，從嚴(yán)控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)用地，保障民生用地，防止區(qū)域過度開發(fā)。
２０２０年前國家將推動(dòng)六大土地整理工程
新華社北京１０月３１日電（記者 王立彬）《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》提出土地整理復(fù)墾開發(fā)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合，改善生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)持內(nèi)涵挖潛，突出土地整理和復(fù)墾，推進(jìn)土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變。在規(guī)劃期末的２０２０年以前，國家將推動(dòng)六大土地整理工程。
土地整理復(fù)墾開發(fā)是保護(hù)耕地，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源，保障發(fā)展“雙贏”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要手段?！毒V要》設(shè)置土地整理復(fù)墾開發(fā)重點(diǎn)區(qū)域和重大工程，根本目的是要有重點(diǎn)、有計(jì)劃地推進(jìn)土地整理復(fù)墾開發(fā)活動(dòng)，引導(dǎo)全國土地整理復(fù)墾開發(fā)工作，對實(shí)施規(guī)劃起到支撐作用，確保規(guī)劃確定的土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)。
《綱要》確定重大工程的依據(jù)，包括土地整理復(fù)墾開發(fā)規(guī)模較大，對實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)具有支撐作用；立足于落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)整理任務(wù)，或解決重大能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流域開發(fā)治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等國土整治活動(dòng)中出現(xiàn)的土地利用問題；有利于改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，預(yù)期效益較好。《綱要》設(shè)立的７項(xiàng)重大工程，其中６項(xiàng)工程以土地整理復(fù)墾為主要內(nèi)容。
一是為提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力，結(jié)合基本農(nóng)田建設(shè)、退田還湖、移民建鎮(zhèn)和水利設(shè)施建設(shè)，設(shè)立“糧食主產(chǎn)區(qū)基本農(nóng)田整理工程”。
二是結(jié)合重點(diǎn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理設(shè)立的土地復(fù)墾工程。因?yàn)槊旱V在我國分布量大面廣，規(guī)劃期間以重點(diǎn)煤炭基地為主，設(shè)立“重點(diǎn)煤炭基地土地復(fù)墾工程”。
三是為妥善安置庫區(qū)移民，解決移民安置的生產(chǎn)和生活用地問題，設(shè)立“三峽庫區(qū)移民安置土地開發(fā)整理工程”。
四是結(jié)合西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，圍繞農(nóng)田綜合整理，設(shè)立“西部生態(tài)建設(shè)地區(qū)農(nóng)田整治工程”。
五是為有效增加耕地面積，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，選擇宜耕后備資源比較豐富、具備開發(fā)條件的重點(diǎn)區(qū)域，設(shè)立“新疆伊犁河谷地土地開發(fā)工程”。
六是為解決因交通干線建設(shè)、輸水主干線和水利樞紐工程建設(shè)引發(fā)的沿線土地利用問題，分別設(shè)立“‘五縱七橫’公路沿線土地復(fù)墾整理工程”和“南水北調(diào)水利工程沿線土地整理工程”。
新聞分析：我國耕地何以必須堅(jiān)守１８億畝紅線
新華社北京１０月３１日電（記者 王立彬）《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６－２０２０年）》提出，我國耕地保有量到２０１０年和２０２０年分別保持在１８．１８億畝和１８．０５億畝。在人口增長，工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快的時(shí)期，為什么必須堅(jiān)守１８億畝耕地紅線？
目前，我國人均耕地只有１．３９畝，不到世界平均水平的４０％，卻承載了占世界２２％的人口。工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，“人增地減”成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾。同時(shí)，近年來，我國部分耕地質(zhì)量降低，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)持續(xù)提高難度加大。為確保國家糧食安全，必須保有相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的耕地。
守?。保竷|畝耕地，是確保我國糧食安全的基本需要。根據(jù)各種指標(biāo)綜合預(yù)測，實(shí)現(xiàn)中國糧食基本自給的耕地面積，最低就是１８億畝。滿足《國家糧食安全中長期規(guī)劃》提出的２０２０年糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在５．４億噸以上的目標(biāo)，也至少需要１８億畝耕地。因此１８億畝耕地是糧食安全的基本資源基礎(chǔ)。
守?。保竷|畝耕地，是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的需要。我國有８億多農(nóng)民，耕地是農(nóng)民安身立命之本。長期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的根本保證。如果耕地減少過快，在就業(yè)崗位和社會(huì)保障體系尚不健全情況下，將會(huì)產(chǎn)生大量“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”農(nóng)民，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遺患無窮。
守住１８億畝耕地這條紅線，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變。實(shí)踐證明，以資源約束促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。嚴(yán)格保護(hù)耕地，實(shí)施土地用途管制制度，強(qiáng)化土地供給的剛性，可以有效抑制建設(shè)占用土地過度需求，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地的“倒逼機(jī)制”，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變。
守?。保竷|畝耕地，還有利于穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果。耕地不僅具有生產(chǎn)功能，還具有顯著的生態(tài)和景觀功能。最近一個(gè)歷史時(shí)期，為了改善我國生態(tài)環(huán)境，減少土地沙化、水土流失，生態(tài)建設(shè)還要占用一部分耕地。因此，嚴(yán)格保護(hù)耕地，可以減少土地過度開發(fā)帶來的生態(tài)問題，保障生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果的穩(wěn)定。
