當(dāng)前，我國(guó)土地執(zhí)法中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新問題、新苗頭。近日，記者就此采訪了國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長(zhǎng)張新寶。
談及當(dāng)前土地執(zhí)法形勢(shì)，張新寶顯得有些激動(dòng)。“現(xiàn)在，土地違法反彈現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法形勢(shì)仍很嚴(yán)峻！”
違法用地面廣量大，而且出現(xiàn)“梯度西進(jìn)”的態(tài)勢(shì)
記者：對(duì)當(dāng)前的土地執(zhí)法形勢(shì)，應(yīng)如何評(píng)價(jià)？歷經(jīng)兩年多的土地市場(chǎng)秩序治理整頓，土地違法是否真正得到遏制？
張新寶：經(jīng)過土地市場(chǎng)秩序治理整頓，尤其是下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，土地市場(chǎng)秩序有所好轉(zhuǎn)，各地政府依法行政意識(shí)有所提高。國(guó)土資源管理部門的地位也有了提高，最形象的說(shuō)法是從“三不”到“三會(huì)”，即從“不認(rèn)你這個(gè)部門、不理你這個(gè)部門、不怕你這個(gè)部門”到“會(huì)主動(dòng)認(rèn)認(rèn)你這個(gè)門，會(huì)主動(dòng)要求上門說(shuō)說(shuō)情況，會(huì)請(qǐng)求你手下留情”。
但對(duì)當(dāng)前的土地執(zhí)法形勢(shì)，不能樂觀。從部執(zhí)法監(jiān)察局掌握的情況看，目前土地違法有“梯度西進(jìn)”的態(tài)勢(shì)，過去大量在東部發(fā)生、被證明并不成功的東西，比如“零地價(jià)”招商、把土地開發(fā)一級(jí)市場(chǎng)交給開發(fā)商等，都作為“經(jīng)驗(yàn)”引到了中部地區(qū)，而且“來(lái)勢(shì)洶洶”、“來(lái)者不善”。總的看，現(xiàn)在東部的違法用地問題相對(duì)少一些，大量違法用地問題集中在中西部地區(qū)，中西部一些經(jīng)濟(jì)起步較快的大省問題都不少。
另一個(gè)態(tài)勢(shì)是面廣量大。我們利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)檢查發(fā)現(xiàn)，前幾年違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的３４％，有的地方高達(dá)８０％。一些地方的公路建設(shè)用地從來(lái)都是未批先用。我們對(duì)其中一個(gè)地方已撤銷的部分開發(fā)區(qū)進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有將近一半的用地是租用的集體土地，連農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)都沒有辦。
土地違法的新動(dòng)向：“以租代征”愈演愈烈，搞假招拍掛、
假投資，違規(guī)設(shè)開發(fā)區(qū)和建高爾夫球場(chǎng)、高檔別墅等
記者：當(dāng)前土地違法有哪些表現(xiàn)形式？
張新寶：準(zhǔn)確點(diǎn)兒說(shuō)，是“新動(dòng)向，老手法”。從部執(zhí)法監(jiān)察局掌握的案例看，近期土地違法較集中地表現(xiàn)為以下幾種慣用手法：一種是“以租代征”，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的繳納。這一現(xiàn)象有愈演愈烈之勢(shì)，已不是點(diǎn)上而是面上的普遍問題。
另一種違法手段是搞假招拍掛、假投資。在掛牌出讓中按照事先指定的開發(fā)商，“量身定做”競(jìng)爭(zhēng)條件，取代公開、平等競(jìng)爭(zhēng)，有的企業(yè)以投資入股名義先控股，規(guī)避增值稅、契稅，再轉(zhuǎn)手倒賣，不真正搞開發(fā)，專事從中漁利。這也是今年國(guó)土資源部治理商業(yè)賄賂的一個(gè)重要方面。
此外，違規(guī)設(shè)開發(fā)區(qū)（一些地方叫“造城招商”）和建別墅、高爾夫球場(chǎng)等在土地市場(chǎng)治理整頓中查處的違法現(xiàn)象出現(xiàn)反彈，成為目前土地違法的“重災(zāi)區(qū)”。從調(diào)查情況看，有些地方在治理整頓中弄虛作假的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一些地方為了躲過風(fēng)口浪尖，玩數(shù)字游戲，搞假摘牌、假撤并。治理整頓的風(fēng)頭過去，就蠢蠢欲動(dòng)、故伎重演。一些地方治理整頓中名義上已摘牌的園區(qū)如今仍然在建，甚至還在擴(kuò)區(qū)。
另外，在政府主導(dǎo)下，各地打政策擦邊球，違規(guī)建高爾夫球場(chǎng)、高檔別墅的現(xiàn)象比較普遍。一般通過修改土地利用總體規(guī)劃和采用拆分手段，化整為零批地。有的省份把土地利用總體規(guī)劃修編的審批權(quán)下放給地市，調(diào)整基本農(nóng)田成了一件十分隨意的事情，占用基本農(nóng)田必須報(bào)國(guó)務(wù)院審批成了一句空話。
地方政府主導(dǎo)是土地違法現(xiàn)象的共性，
問題出在政府的用地沖動(dòng)上，根子還是發(fā)展觀不端正
記者：在以空前的力度治理整頓土地市場(chǎng)秩序并出臺(tái)了國(guó)務(wù)院《決定》之后，一些地方土地違法仍然“故伎重演”、有禁不止。您認(rèn)為根源在哪里？
張新寶：政府主導(dǎo)是這些土地違法現(xiàn)象的共性。土地違法屢禁不止，根源還是在于地方政府的用地沖動(dòng)?，F(xiàn)在普遍的用地模式仍延續(xù)過去那種“需求沖動(dòng)”主導(dǎo)下的被動(dòng)供地方式，仍然是“土地圍繞項(xiàng)目轉(zhuǎn)”。尤其是書記、市長(zhǎng)通過各種途徑招商引資引進(jìn)來(lái)的項(xiàng)目，你就得千方百計(jì)盡快供地。以土地供應(yīng)引導(dǎo)、制約需求，以土地供應(yīng)數(shù)量和結(jié)構(gòu)調(diào)整、引導(dǎo)固定資產(chǎn)投資規(guī)模和方向的作用還沒有充分發(fā)揮。
土地市場(chǎng)治理整頓雖然把住了非法批地的閘門，但沒能把住非法用地的閘門。目前看來(lái)，地方政府公開、直接違法的情況已不多見，但地方政府尤其是市、縣政府為招商引資、出政績(jī)，背后支持、默許土地違法的現(xiàn)象大量存在。市、縣國(guó)土資源部門處在十分被動(dòng)、尷尬的位置上，迎合當(dāng)?shù)卣邦I(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象比較普遍。據(jù)對(duì)２００４年１０月至２００５年５月部分城市衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況統(tǒng)計(jì)，違法用地平均占新增建設(shè)用地宗地、面積的比例分別為６１％和５０％。大量違法現(xiàn)象的存在，執(zhí)法工作依然面臨著法不責(zé)眾的局面。
從根本上說(shuō)，還是科學(xué)發(fā)展觀的問題。進(jìn)一步分析，是現(xiàn)行干部考核制度和財(cái)稅體制制約了領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展觀的確立?！耙胪献?，還得搞項(xiàng)目”，“要增加稅收，只能多上項(xiàng)目”，這都是地方政府領(lǐng)導(dǎo)的心里話。所以，我認(rèn)為，目前的干部考核制度和財(cái)稅體制如不進(jìn)一步深化改革，科學(xué)發(fā)展觀就難以確立?？茖W(xué)發(fā)展觀確立不了，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與保護(hù)資源的矛盾、與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾、與切實(shí)保護(hù)群眾利益的矛盾等，就難以化解。
敢于碰硬，你敢違法，我就敢曝你的光，停批你的地
記者：究竟是“道高一尺，魔高一丈”還是“魔高一尺，道高一丈”？看來(lái)，國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察得拿出點(diǎn)行動(dòng)給世人一個(gè)證明了。
張新寶：我們最關(guān)鍵的行動(dòng)就是要抓典型案例。作為執(zhí)法部門，我們手里真正的武器是法律，違法者最怕的也是我們真正執(zhí)法。有人說(shuō)，國(guó)土資源部門應(yīng)發(fā)揚(yáng)“連作”的精神，敢于碰硬，你敢違法，我就敢曝你的光，停批你的地。這話說(shuō)得有道理。事實(shí)上，把所有人都得罪了，也就誰(shuí)也不得罪了。
應(yīng)該說(shuō)，執(zhí)法難固然有很多客觀原因，但主觀上的畏難情緒也是一個(gè)重要方面。今后我們首先要對(duì)自身提出嚴(yán)格的要求，嚴(yán)格依法查處違法行為，充分發(fā)揮典型案件查處工作的警示作用。要加大直接辦案的力度，將查處重點(diǎn)案件作為進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)察工作的突破口。在直接辦案的同時(shí)，要考慮采取新聞媒體向社會(huì)公布的辦法，“緊急叫?！边`法用地項(xiàng)目，直接組織或責(zé)令地方查處，接受社會(huì)各界監(jiān)督。對(duì)違法問題嚴(yán)重的地區(qū)，要按照有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)決責(zé)令限期整改。必要時(shí)，要堅(jiān)決暫停這些地區(qū)的用地報(bào)批，直至整改到位。
與此同時(shí)，我們要堅(jiān)持不懈地探索遏制土地違法的長(zhǎng)效機(jī)制。我認(rèn)為，黨的十六屆五中全會(huì)確立的“全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”，“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的發(fā)展目標(biāo)，把國(guó)土資源管理工作重心從維護(hù)行政審批轉(zhuǎn)變到維護(hù)國(guó)土資源規(guī)劃、計(jì)劃的實(shí)施上來(lái)，把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為衡量國(guó)土資源管理工作的核心指標(biāo)。這為我們轉(zhuǎn)變觀念、改革現(xiàn)行的國(guó)土資源管理體制和方式，提供了難得的機(jī)遇。在這方面，我們要積極開拓思路，力求改革突破。我認(rèn)為，嚴(yán)格管理不能簡(jiǎn)單地等同于嚴(yán)格審批，應(yīng)把國(guó)土資源管理工作的重心，從維護(hù)行政審批轉(zhuǎn)變到維護(hù)國(guó)土資源規(guī)劃、計(jì)劃的實(shí)施上來(lái)。我們可以嘗試結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編，推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)分配改革，探索公開透明、科學(xué)合理、符合市場(chǎng)規(guī)律、適應(yīng)實(shí)際需要的用地指標(biāo)分配辦法。（記者 張晏）
