二、深刻認(rèn)識(shí)防汛抗旱面臨的形勢(shì)
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，防汛抗旱工作既有許多有利因素，也存在不少突出問(wèn)題；既面臨難得的發(fā)展機(jī)遇，也面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。有利因素和發(fā)展機(jī)遇主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
第一，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視防汛抗旱工作，為做好防汛抗旱工作提供了根本保障。黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了明確要求，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)大江大河大湖治理，集中建設(shè)一批大中型水利骨干工程，加快病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，加強(qiáng)防洪排澇抗旱設(shè)施和監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議都把水利作為實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需政策措施的重點(diǎn)，大江大河治理、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、農(nóng)村飲水安全等防汛抗旱基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)力度將進(jìn)一步加大。這些都為我們進(jìn)一步加快洪澇干旱災(zāi)害綜合防御體系建設(shè)，著力提高應(yīng)對(duì)氣候變化能力，提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。
第二，可持續(xù)發(fā)展治水思路的深入實(shí)踐，為防汛抗旱工作提供了重要指導(dǎo)。近年來(lái)，水利部黨組積極踐行并不斷豐富完善可持續(xù)發(fā)展治水思路，著力解決直接關(guān)系人民群眾生命安全、生活保障、生存發(fā)展、人居環(huán)境、合法權(quán)益等方面的民生水利問(wèn)題，推動(dòng)水利工作各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了深刻變化，防汛抗旱工作逐步實(shí)現(xiàn)"由控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱轉(zhuǎn)變"。在目標(biāo)上，把確保人民群眾生命安全和飲水安全放在首位，盡最大努力保障人民群眾的生活生產(chǎn)生態(tài)方面的需求。在任務(wù)上，既把保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為防汛抗旱的主要任務(wù)，又把建設(shè)生態(tài)文明作為防汛抗旱的重要內(nèi)容。在方法上，流域區(qū)域協(xié)調(diào)，城市農(nóng)村統(tǒng)一，除害興利結(jié)合，防汛抗旱除澇并舉，防災(zāi)避災(zāi)抗災(zāi)并重，注重災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理，提高化解和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。在措施上，既夯實(shí)防汛抗旱工程基礎(chǔ)又強(qiáng)化預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警等非工程措施，既打造專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)救災(zāi)隊(duì)伍又廣泛組織動(dòng)員群眾，既著力降低水旱災(zāi)害損失又約束人類(lèi)不合理開(kāi)發(fā)建設(shè)行為，行政措施、法律措施、技術(shù)措施有機(jī)結(jié)合，依法防控，科學(xué)防控，綜合防控。實(shí)踐證明，可持續(xù)發(fā)展治水思路是科學(xué)發(fā)展觀在水利工作中的具體體現(xiàn)，是解決我國(guó)復(fù)雜水資源問(wèn)題的必然選擇；"兩個(gè)轉(zhuǎn)變"是可持續(xù)發(fā)展治水思路在防汛抗旱工作領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為我們推進(jìn)防汛抗旱事業(yè)新發(fā)展指明了方向。
第三，防汛抗旱工程和非工程體系不斷完善，為防汛抗旱工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在工程體系方面，目前全國(guó)大江大河主要河段已基本具備了防御新中國(guó)成立以來(lái)最大洪水的能力，重點(diǎn)海堤按50年一遇標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，遇到中等干旱年份，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)不會(huì)受到大的影響，可以基本保證城鄉(xiāng)供水安全。在非工程體系方面，已在全國(guó)江河建成水文測(cè)站3.4萬(wàn)余處、報(bào)汛站點(diǎn)8600多個(gè)，大型和防洪重點(diǎn)中型水庫(kù)大多建設(shè)了水文自動(dòng)測(cè)報(bào)系統(tǒng)和洪水調(diào)度系統(tǒng)，逐步建立了大江大河主要河段的洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)；國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程基本建成，數(shù)字遠(yuǎn)程監(jiān)控技術(shù)、電子險(xiǎn)情探測(cè)技術(shù)等科技成果已在防汛抗旱中得到應(yīng)用，防汛抗旱工程體系的不斷完善，數(shù)字化、信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，全面提升了防汛抗旱管理能力。
第四，防汛抗旱保障體系的不斷健全，為防汛抗旱工作提供了有力支撐。在組織保障方面，全國(guó)有防汛抗旱任務(wù)的縣級(jí)以上人民政府都建立了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)江、黃河、淮河、松花江、珠江、海河6個(gè)流域成立或重組了防汛抗旱統(tǒng)一管理的指揮機(jī)構(gòu)，在防汛抗旱任務(wù)較重的地區(qū)，逐步建立了鄉(xiāng)村防汛抗旱組織。在法制保障方面，我國(guó)已形成了以水法、防洪法為核心，防汛條例、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法、河道管理?xiàng)l例相配套的防汛抗旱法律法規(guī)體系，各省、自治區(qū)、直轄市也陸續(xù)頒布實(shí)施了大批防汛抗旱配套法規(guī)。在制度保障方面，各地全面落實(shí)了以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的各項(xiàng)防汛抗旱責(zé)任制，并不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任制的落實(shí)和監(jiān)管。在隊(duì)伍保障方面，組建了100支國(guó)家級(jí)重點(diǎn)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)、44支省級(jí)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)、250多支市縣級(jí)防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)，全國(guó)已建成縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)1653個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)9038個(gè)，解放軍建立了19支抗洪搶險(xiǎn)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍，專(zhuān)群結(jié)合、軍民結(jié)合的防汛抗旱隊(duì)伍已初步形成。在物資保障方面，國(guó)家防總在15個(gè)中央防汛物資定點(diǎn)倉(cāng)庫(kù)儲(chǔ)備了價(jià)值1億元的防汛搶險(xiǎn)救災(zāi)物資，各省級(jí)防汛抗旱指揮部也結(jié)合自身實(shí)際，儲(chǔ)備了價(jià)值30億元的防汛搶險(xiǎn)物資。
第五，防汛抗旱應(yīng)急管理能力逐步提高，為防汛抗旱工作創(chuàng)造了有利條件。在指導(dǎo)思想方面，確立了以防為主、防重于搶的方針和預(yù)防與處置并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則；在體制機(jī)制方面，逐步健全了分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，形成了統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制，強(qiáng)化了預(yù)報(bào)、預(yù)警、調(diào)度、搶險(xiǎn)、救災(zāi)、重建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；在預(yù)案方面，國(guó)家防總組織制定完善了國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案、主要江河及其重要支流防御洪水方案或洪水調(diào)度方案。全國(guó)有防汛抗旱任務(wù)的縣級(jí)以上防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)基本都制定了本轄區(qū)的防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案，全國(guó)8萬(wàn)多座水庫(kù)水電站，大多制定了防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案和調(diào)度運(yùn)用計(jì)劃，97處重點(diǎn)蓄滯洪區(qū)所在地制訂蓄滯洪區(qū)運(yùn)用方案和人員轉(zhuǎn)移安置預(yù)案，1500多個(gè)山丘區(qū)市縣制訂了防御山洪預(yù)案，371個(gè)沿海市縣制訂了防臺(tái)風(fēng)預(yù)案，全國(guó)所有的省、自治區(qū)、直轄市，89％的地級(jí)市和83％的縣制定了抗旱預(yù)案。去年，國(guó)家防總頒布實(shí)施了國(guó)家防總應(yīng)急響應(yīng)工作規(guī)程，規(guī)范了國(guó)家防總、防總各成員單位、流域防總及省級(jí)防指之間的應(yīng)急響應(yīng)工作程序，提高了工作效率和水平，確保了搶險(xiǎn)救災(zāi)工作高效有序地進(jìn)行。
雖然近年來(lái)防汛抗旱能力有了很大提高，但我國(guó)的防汛抗旱水平與面臨的形勢(shì)和任務(wù)相比，仍存在較大差距，突出表現(xiàn)為"四個(gè)不適應(yīng)"。
一是防災(zāi)減災(zāi)基礎(chǔ)體系與保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的要求不相適應(yīng)。近些年來(lái)，受全球氣候變化影響，我國(guó)氣候異常，強(qiáng)暴雨、臺(tái)風(fēng)、高溫干旱和冰凍低溫等極端天氣事件明顯增多，水資源時(shí)空分布不均問(wèn)題更加突出，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的影響增大。去年年初，我國(guó)南方大部發(fā)生了歷史罕見(jiàn)的低溫雨雪冰凍災(zāi)害，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成重大影響，這是全球氣候變化對(duì)我們的又一次警示。目前我國(guó)大江大河部分干流沒(méi)有得到有效治理，蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)還未全面實(shí)施，中小河流治理嚴(yán)重滯后，部分江河缺少控制性骨干工程。沿海仍有34.3％的重點(diǎn)海堤沒(méi)有達(dá)標(biāo)，一些地區(qū)的海堤防御標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，沒(méi)有形成有效的封閉圈。很多城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，設(shè)施老化，內(nèi)澇嚴(yán)重。全國(guó)還有3萬(wàn)多座病險(xiǎn)水庫(kù)，時(shí)刻威脅著人民群眾的生命安全。全國(guó)有一半以上的耕地缺少灌溉設(shè)施，現(xiàn)有灌溉工程老化失修、效益衰減。城鄉(xiāng)供水保證率不高，全國(guó)還有2億多農(nóng)村人口存在飲用水不安全問(wèn)題，西部地區(qū)工程性缺水問(wèn)題仍然較為突出，每年仍然有4500多萬(wàn)城鄉(xiāng)居民因旱生活用水受到不同程度的影響。全球氣候變化使水利工程體系更顯薄弱，加強(qiáng)防汛抗旱減災(zāi)工程體系建設(shè)已成為當(dāng)前一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。
二是預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警能力與有效應(yīng)對(duì)極端災(zāi)害性天氣事件的要求不相適應(yīng)。近年來(lái)，在全球氣候變化的大背景下，我國(guó)局部暴雨、山洪、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)和極端高溫干旱等災(zāi)害呈現(xiàn)多發(fā)并發(fā)的趨勢(shì)，特別是局部暴雨、山洪、滑坡和泥石流等災(zāi)害點(diǎn)多面廣、突發(fā)性強(qiáng)、危害大。這些災(zāi)害大多發(fā)生在邊遠(yuǎn)山區(qū)，由于這些地區(qū)交通和通訊不便，監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)能力偏低，災(zāi)害預(yù)報(bào)精度和準(zhǔn)確率還不夠高，預(yù)警信息發(fā)布不夠及時(shí)，預(yù)案體系不夠完善，群眾防災(zāi)意識(shí)不強(qiáng)，往往造成大量人員傷亡和嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。水庫(kù)特別是中小水庫(kù)通訊預(yù)警和水雨情測(cè)報(bào)等設(shè)施落后的局面尚未根本改善。城市局部暴雨和內(nèi)澇問(wèn)題日益突出，重大災(zāi)害事件時(shí)有發(fā)生。北方地區(qū)連續(xù)多年干旱，水資源短缺問(wèn)題十分突出。我國(guó)的旱情監(jiān)測(cè)體系還處于起步階段，旱情監(jiān)測(cè)評(píng)估和預(yù)測(cè)分析能力嚴(yán)重滯后。
三是防汛抗旱保障能力與社會(huì)化防災(zāi)減災(zāi)的要求不相適應(yīng)。防汛抗旱減災(zāi)工作牽涉面廣，必須采取綜合措施，加強(qiáng)部門(mén)配合、地區(qū)協(xié)調(diào)以及全社會(huì)的共同參與。目前，我國(guó)防汛抗旱經(jīng)費(fèi)投入渠道還比較單一，社會(huì)化投入機(jī)制尚未完全建立，難以滿足防災(zāi)減災(zāi)的需要。堤防保護(hù)區(qū)、洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)、河道和防洪規(guī)劃保留區(qū)內(nèi)的防汛抗旱社會(huì)管理相對(duì)薄弱。防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍和抗旱服務(wù)組織數(shù)量不足，規(guī)模偏小，裝備落后，搶險(xiǎn)和抗旱服務(wù)能力普遍不強(qiáng)。社會(huì)化災(zāi)后保障能力不夠，水旱災(zāi)害救助主要依靠政府投入和社會(huì)捐助，洪水干旱保險(xiǎn)僅停留在研究層面，還沒(méi)有形成操作性強(qiáng)的制度。全社會(huì)的水患意識(shí)還需要進(jìn)一步增強(qiáng)，特別是工礦企業(yè)、城市社區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)以及農(nóng)民、中小學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工人員的防災(zāi)避險(xiǎn)知識(shí)和自救互救能力亟待提高。
四是防汛抗旱技術(shù)水平與現(xiàn)代化防災(zāi)減災(zāi)的要求不相適應(yīng)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，我國(guó)防汛抗旱科技取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期建設(shè)即將完成，防汛科學(xué)調(diào)度取得顯著成效，水庫(kù)汛限水位動(dòng)態(tài)控制研究邁出重大步伐。但我國(guó)防汛抗旱科技創(chuàng)新的總體水平仍然偏低，防汛減災(zāi)仍主要憑借經(jīng)驗(yàn)，抗旱工作基礎(chǔ)研究滯后，抗旱手段相對(duì)落后，抗旱用水效率和效益不高。新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的研究開(kāi)發(fā)與推廣應(yīng)用滯后，國(guó)際交流與合作的力度不大。圍繞防汛抗旱重大技術(shù)問(wèn)題開(kāi)展的科研雖然不少，但科技轉(zhuǎn)化率不高，對(duì)防汛抗旱工作的支撐不夠。工程設(shè)備與裝備的現(xiàn)代化水平不高，抗洪搶險(xiǎn)還主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)，采用傳統(tǒng)的搶險(xiǎn)器具和物料，現(xiàn)代化程度較低。
我們要從全局和戰(zhàn)略的高度，清醒認(rèn)識(shí)防汛抗旱工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，把困難和問(wèn)題估計(jì)得更充分些，把措施和預(yù)案制訂得更周全些，把各項(xiàng)工作做得更扎實(shí)些，牢牢把握防汛抗旱的主動(dòng)權(quán)，努力開(kāi)創(chuàng)防汛抗旱工作新局面。
