重在建立新的利益分配機(jī)制
——國土資源部財務(wù)司負(fù)責(zé)人談《通知》運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段參與調(diào)控
“《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》主要內(nèi)容8條，其中直接與經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)的就有5條。更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀調(diào)控，是《通知》的一個突出特點(diǎn)?！眹临Y源部財務(wù)司司長賴文生在接受記者采訪時開篇明義。
當(dāng)前土地管理存在種種問題的根源在于利益驅(qū)動?！锻ㄖ返暮诵脑谟趶臋C(jī)制入手，對土地收益進(jìn)行調(diào)整，重在建立起一種更為科學(xué)的利益分配機(jī)制。建立這種利益機(jī)制，要著重處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)、城市與農(nóng)村、政府與農(nóng)民的關(guān)系
賴文生認(rèn)為，當(dāng)前國土資源管理中存在的種種問題，根源之一在于利益驅(qū)動。地方各級政府和用地者對經(jīng)濟(jì)利益的追求，是造成土地管理出現(xiàn)大量違法違規(guī)現(xiàn)象的根本原因。經(jīng)濟(jì)增長必然要求用地，通過土地出讓，政府獲得收益，用以擴(kuò)大投資，又拉動經(jīng)濟(jì)增長，通過經(jīng)濟(jì)增長再增加地方收入……在這樣一個循環(huán)里，最根本的是利益引導(dǎo)。在沒有有效約束的情況下，結(jié)果便是導(dǎo)致大量土地和耕地被占用，失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計得不到保障。
“《通知》突出運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，其核心就是從體制和機(jī)制入手對土地收益進(jìn)行調(diào)整，對經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，調(diào)整各方面的利益關(guān)系，重在建立一種新的利益分配機(jī)制。” 賴文生指出，建立新的利益分配機(jī)制，關(guān)鍵要處理好三個方面的關(guān)系。一是當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。不能犧牲今后長遠(yuǎn)的利益、透支土地的未來收益，來謀求當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長。二是城市和農(nóng)村的關(guān)系。部分耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，在我國目前工業(yè)化、城市化水平大幅度提高的過渡階段是不可避免的。在這個過程中，處理好城市與農(nóng)村的關(guān)系，用城市的土地收益反哺農(nóng)村，在促進(jìn)城市化的同時，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展至關(guān)重要。如果農(nóng)村問題、農(nóng)民問題得不到妥善解決，必然會帶來更多的經(jīng)濟(jì)和社會問題。三是要處理好政府與農(nóng)民的關(guān)系。如果在征地過程中對失地農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，安置不恰當(dāng)，農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計沒有保障，就會形成失地農(nóng)民與地方政府之間的利益矛盾。
他認(rèn)為，處理好上述三者關(guān)系，是建立科學(xué)的、長遠(yuǎn)的土地利益機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然，“我們并不能要求通過一項(xiàng)政策來解決所有的問題，關(guān)鍵是要建立一種機(jī)制來及時地調(diào)整利益分配，引導(dǎo)和規(guī)范用地行為，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展符合科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)建設(shè)和諧社會的要求。這也是處理好公平與效率問題的重要方面，收入的再分配是政府實(shí)現(xiàn)公平目標(biāo)的重要手段。建設(shè)和諧社會，必須公平與效率并重。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀調(diào)控，從根本上講就是要建立起一種機(jī)制，調(diào)節(jié)好各方面的利益分配。”
《通知》提出調(diào)整五項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，這是土地政策與財稅政策相結(jié)合參與宏觀調(diào)控的政策工具。重在調(diào)整和規(guī)范政府的收益分配
《通知》到底運(yùn)用了哪些經(jīng)濟(jì)手段來參與宏觀調(diào)控？賴文生認(rèn)為主要體現(xiàn)在五個方面。
一是土地出讓收入納入預(yù)算管理。規(guī)定土地出讓收入要全額納入地方預(yù)算，繳入地方國庫，實(shí)行“收支兩條線”管理。這意味著市、縣政府不能再隨意地支配和使用土地出讓收入，而是要按照財政預(yù)算管理的要求，經(jīng)過批準(zhǔn)才能使用。有了這項(xiàng)規(guī)定，以前存在的土地出讓收入“體外循環(huán)”、資金使用缺乏監(jiān)督的問題得到遏止，也使征地補(bǔ)償支出的足額到位有了政府預(yù)算的保證，有利于各項(xiàng)規(guī)定的支出得到落實(shí)。
二是規(guī)定土地出讓收入的使用要向“三農(nóng)”傾斜。從當(dāng)前土地出讓收入的整體情況看，去年全國土地出讓總收入5800多億，凈收入2100多億，而全國財政收入是3.16萬億，地方財政收入2.66萬億。盡管土地出讓收入的統(tǒng)計口徑還不完善，但毫無疑問土地出讓收入在地方各項(xiàng)收入中占有重要的地位。加上一些地方管理不規(guī)范，土地出讓收入主要用于城市建設(shè)，成為政府投資的重要來源。針對這些問題，《通知》進(jìn)一步明確規(guī)定了土地出讓收入的用途，如保證農(nóng)民征地補(bǔ)償足額到位，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，保證失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計有保障。對解決社保費(fèi)用不足的問題，明確提出“不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q。”《通知》還規(guī)定“土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障所需要資金的不足，其余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重”，這些都充分體現(xiàn)了土地收益向“三農(nóng)”傾斜的原則。
三是提高補(bǔ)償建設(shè)用地的取得成本，降低地方政府新增建設(shè)用地的收益。在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模和結(jié)構(gòu)的前提下，提高縣、市政府新增建設(shè)用地的取得成本，具體的措施就是要提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)。同時調(diào)整耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，提高使用建設(shè)用地的成本。提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，從根本上講是要控制縣市政府多占耕地、擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的好處，從利益機(jī)制上“嚴(yán)控增量”。提高標(biāo)準(zhǔn)后，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)仍然用于耕地，用于農(nóng)業(yè)，專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)，并向中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。取之于土，還要用之于土。
四是加大建設(shè)用地的保有成本。也就是《通知》中提出的提高城鎮(zhèn)土地使用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)行的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地一旦取得以后，稅費(fèi)過低，從而導(dǎo)致占多用少，粗放利用、閑置浪費(fèi)土地現(xiàn)象突出，這不符合節(jié)約集約利用土地的要求。提高稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從一定程度上提高了建設(shè)用地的保有成本，引導(dǎo)提高土地使用效益，推動土地的節(jié)約集約利用。
五是實(shí)行工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ访鞔_統(tǒng)一制定各地工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。這些經(jīng)濟(jì)政策是針對一些地方人為壓低工業(yè)地價，工業(yè)用地出讓低地價、零地價甚至負(fù)地價等問題提出的。這項(xiàng)制度的建立，使得今后用地者必須付出足夠的成本才能取得工業(yè)用地，對于工業(yè)用地的過度擴(kuò)張將會起到抑制作用。同時也有利于進(jìn)一步完善和規(guī)范土地市場，營造一個相對公平的市場競爭環(huán)境。
賴文生表示，更加注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段參與宏觀調(diào)控，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。要提高經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控的有效性，需要有具體的政策工具，更需要準(zhǔn)確運(yùn)用。他告訴記者，目前國土資源部正在與財政部等部門一起研究制定《通知》的有關(guān)配套文件。按照《通知》的精神，對建立利益分配機(jī)制作出進(jìn)一步的制度規(guī)定。在制度執(zhí)行中，還要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保各項(xiàng)規(guī)定得到落實(shí)，并在執(zhí)行中不斷予以完善。(中國國土資源報 記者 張晏)
