加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重大決策
——國(guó)土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人談《通知》出臺(tái)背景和主要精神
8月31日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》下發(fā)。針對(duì)當(dāng)前土地管理特別是土地調(diào)控中出現(xiàn)的新動(dòng)向、新問(wèn)題，《通知》從調(diào)整利益機(jī)制、完善責(zé)任制度和健全法律機(jī)制等方面，提出了一系列的政策措施。
9月8日上午，在中國(guó)土地學(xué)會(huì)組織召開(kāi)的加強(qiáng)土地調(diào)控專家座談會(huì)上，作為《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）主要起草人之一，甘藏春介紹了《通知》出臺(tái)的背景和主要精神。
土地政策參與宏觀調(diào)控是我國(guó)特定發(fā)展階段下的特殊選擇
甘藏春說(shuō)，《通知》是中央加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重大決策。運(yùn)用土地政策，參與宏觀調(diào)控，這個(gè)提法對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)是一個(gè)全新的課題。我們?cè)趯?shí)踐中體會(huì)，土地政策參與宏觀調(diào)控是我國(guó)特殊國(guó)情、特定發(fā)展階段下的一個(gè)特殊選擇。當(dāng)前，我國(guó)是一種政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，各類企業(yè)的自我約束機(jī)制還沒(méi)有真正形成。在這種情況下，選擇土地政策參與宏觀調(diào)控，有其特殊性。
他說(shuō)，2004年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，總結(jié)了我國(guó)實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度的一些成熟經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該是一個(gè)完善世界上最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件。剛剛下發(fā)的《通知》，應(yīng)該是在《決定》基礎(chǔ)上的發(fā)展和完善。
《決定》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)土地管理應(yīng)該說(shuō)上了一個(gè)新的臺(tái)階。甘藏春說(shuō)，土地管理總的形勢(shì)是好的，但也面臨著一些新的問(wèn)題。一是固定資產(chǎn)投資增速過(guò)快，土地需求比較旺盛，新增建設(shè)用地供應(yīng)量比較大，特別是工業(yè)用地低成本過(guò)度擴(kuò)張。二是依法審批的土地供應(yīng)閘門(mén)應(yīng)該說(shuō)管住了，但是實(shí)際用地的閘門(mén)沒(méi)有管住，一些地方違法用地占實(shí)際用地的比例很高。三是冒出新的違法占地形式，如通過(guò)“以租代征”等，規(guī)避用地審批和繳納新增用地有關(guān)稅費(fèi)。與此同時(shí)，我們長(zhǎng)期以來(lái)走的是低成本擴(kuò)張的工業(yè)化道路，面臨著一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和更新?lián)Q代的過(guò)程。在這種情況下，中央下定決心，要運(yùn)用土地政策，切實(shí)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控。
重在調(diào)整利益、明確責(zé)任、依法懲戒
對(duì)于《通知》的主要精神，甘藏春概括成三個(gè)方面：調(diào)整利益、明確責(zé)任、依法懲戒。
第一，立足利益機(jī)制的調(diào)整，遏制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。管住管好土地，最關(guān)鍵的是要消除各地?cái)U(kuò)張用地的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因?；舅悸肥?，一要提高土地的取得和保有成本。提高被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，強(qiáng)調(diào)凡社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅也要相應(yīng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)。二要提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)是1998年修訂的《土地管理法》確定的，目的是切斷地方的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，把新增建設(shè)用地有償收益要拿出來(lái)。實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)和出讓土地純收益之間還有相當(dāng)大的差距。三要規(guī)范土地出讓收支管理。土地出讓收益不能作為市長(zhǎng)的“零花錢(qián)”，同時(shí)用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障，用于建設(shè)城市廉租房和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。為了遏制工業(yè)用地的惡性競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家將根據(jù)國(guó)家區(qū)域發(fā)展政策和土地等級(jí)，制定并公布全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。招商引資中以各種形式補(bǔ)貼返還的，也算低價(jià)出讓。這幾項(xiàng)措施，核心是要調(diào)整中央地方的利益分配關(guān)系，逐步減少地方政府盲目擴(kuò)張用地中的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。
第二，重點(diǎn)放在完善責(zé)任制度。保護(hù)耕地的任務(wù)，不能僅僅靠利益機(jī)制的調(diào)整，還離不開(kāi)行政手段。行政手段的核心就是要完善責(zé)任制度。這次在完善責(zé)任制度上做到四個(gè)突破：一是嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制。對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果等情形的，要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是明確考核依據(jù)。過(guò)去基本上是根據(jù)審批情況來(lái)考核，今后以實(shí)際用地作為考核責(zé)任制的依據(jù)。今后新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和相關(guān)稅收，都將與實(shí)際用地掛鉤，這是比較剛性的規(guī)定。三是補(bǔ)充了責(zé)任的內(nèi)容。對(duì)違反國(guó)家調(diào)控政策的，要給予處分。四是土地利用特別是土地計(jì)劃的管理方式做了一個(gè)大的調(diào)整。過(guò)去計(jì)劃側(cè)重于資源保護(hù)，調(diào)整后新增建設(shè)用地將成為一個(gè)重要的指標(biāo)，從而來(lái)體現(xiàn)宏觀調(diào)控的要求。
第三，強(qiáng)調(diào)了法律的懲戒作用?，F(xiàn)行法律規(guī)定很嚴(yán)格，但總體上執(zhí)行的力度不夠。所以要強(qiáng)調(diào)法律的懲戒作用，建立案件查處的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，還要對(duì)一些法律條款做深入的研究。
對(duì)下一步需要研究的問(wèn)題，甘藏春說(shuō)，這次文件起草的時(shí)間緊，針對(duì)性強(qiáng)，有些措施還只是過(guò)渡性。但是，通過(guò)這個(gè)文件的起草，全社會(huì)慢慢形成了比較一致的認(rèn)識(shí)。一是，管住管好土地，是一個(gè)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革不斷深化才能解決的問(wèn)題。土地問(wèn)題現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是靠土地管理部門(mén)自己就能解決。這是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，需要不斷地在改革中深化。二是當(dāng)前采取的加強(qiáng)土地調(diào)控措施所體現(xiàn)的政策思想，代表了未來(lái)土地管理改革的方向。比如說(shuō)，注重利益機(jī)制調(diào)整，當(dāng)然這種調(diào)整取決于各方面利益的平衡和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展程度，是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程。包括法律的完善，行政手段的運(yùn)用等等，都有一個(gè)過(guò)程。以小步快走是比較理想的，能把改革的成本降到最低。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)這些年的摸索，土地管理改革的方向越來(lái)越明晰。（王永紅）
