加快發(fā)展鐵路運輸，對于解決鐵路“瓶頸”問題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對于實現(xiàn)“十一五”經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標，推動經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，都至關(guān)重要。
一、加快發(fā)展鐵路是解決鐵路“瓶頸”問題的根本出路
改革開放以來，我國鐵路發(fā)展取得了很大成績，但隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展，經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，人民生活水平不斷提高，經(jīng)濟社會發(fā)展對鐵路運輸能力和運輸質(zhì)量提出了更高的需求，鐵路發(fā)展的不適應性更加突出。
一是鐵路運輸能力不適應。從貨運看，鐵路裝車滿足率只有35%左右，大量貨物不能及時承運；從客運看，全路運行客車每天能夠提供各種席別的客座能力是242萬，但日均實際運量卻超過300萬人次，一些客車經(jīng)常滿員或超員。二是技術(shù)裝備水平不適應。如目前我國只能基本掌握時速160公里的技術(shù)，時速200公里的技術(shù)還不成熟，高速鐵路還是空白。三是服務質(zhì)量不適應。近年來，列車運行和終到不正點的問題時有發(fā)生，部分站車設(shè)施設(shè)備陳舊、落后、老化，一些鐵路工作人員服務意識不強，服務態(tài)度和服務方式不能讓人滿意。
在目前鐵路發(fā)展已經(jīng)滯后的情況下，需要以科學發(fā)展觀為指導，以適度超前的理念促進鐵路加快發(fā)展，力爭以較短的時間、較少的環(huán)節(jié)和較小的代價，快速提高鐵路運輸能力，快速提升鐵路技術(shù)裝備水平，從根本上消除鐵路對經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”制約。
二、加快發(fā)展鐵路是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要支持條件
1、大規(guī)模鐵路建設(shè)直接有效地帶動了沿線農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。由于鐵路所特有的大范圍輻射和拉動效應，形成了沿線經(jīng)濟帶、產(chǎn)業(yè)鏈、城鎮(zhèn)群，促使以糧為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。長期以來，我國交通運輸?shù)陌l(fā)展特別是干線交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，主要是為工業(yè)尤其是重工業(yè)服務，一些貧困地區(qū)、革命老區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施仍相當薄弱。因此，“十一五”時期要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，必須進一步加大鐵路建設(shè)力度，繼續(xù)擴大路網(wǎng)覆蓋面，使更多的貧困縣通過鐵路發(fā)展和建設(shè)走上致富大道。
2、低運價、大能力、高效率的鐵路運輸為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供強大的運力支持。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，大量農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)用物資需要跨區(qū)域、大范圍流通。鐵路承擔的大量低運價、公益性運輸，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有不可替代的特殊作用。“十一五”期間，隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的展開，城鄉(xiāng)物資交流更加活躍，鐵路涉農(nóng)物資運量還將持續(xù)增長。只有加快鐵路發(fā)展，才能滿足大量涉農(nóng)物資的運輸需求。
3、大眾化的鐵路運輸為滿足廣大農(nóng)民外出務工需求，促進農(nóng)村勞動力有序流動，提供了最適合的交通條件。鐵路運輸作為一種大眾化的交通工具，運價低廉、安全可靠、快捷便利，成為廣大民工出行的首選交通工具。目前我國約有2億農(nóng)村富余勞動力，如果不加快鐵路發(fā)展，則難以滿足廣大農(nóng)民外出務工的運輸需求。
三、加快發(fā)展鐵路是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證
1、適應我國大量的跨區(qū)域物資運輸需求，需要構(gòu)建大能力鐵路貨運通道。我國地域廣闊，人口資源分布不均衡，工業(yè)化進程中對煤炭、石油、糧食、木材等國家重要戰(zhàn)略資源的需求大。這些資源主要分布在中西部和東北地區(qū)，而市場需求集中在城市密集、工業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟活躍的東部和南部地區(qū)，運輸港口又主要集中在東南沿海，大量物資需要長距離、跨區(qū)域運輸。這些基本特征決定了鐵路的“大動脈”優(yōu)勢對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有特殊重要的意義。目前主要干線能力仍比較緊張，必須加快鐵路發(fā)展，滿足不斷增長的跨區(qū)域運輸需求，促進東中西良性互動、優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。
2、實施我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，需要發(fā)達的鐵路網(wǎng)支撐。
“十一五”規(guī)劃綱要確立了實施區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略，提出要推進西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。鐵路在促進國土開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中肩負重要的責任。推進西部大開發(fā)，要求鐵路先行，必須進一步加快西部鐵路建設(shè)，才能滿足西部大開發(fā)的需要。振興東北地區(qū)老工業(yè)基地，要求鐵路打通運輸“瓶頸”，暢開進出關(guān)通道。促進中部地區(qū)崛起，要求鐵路加快大干線及樞紐建設(shè)，發(fā)揮中部地區(qū)承東啟西、連接南北的區(qū)位優(yōu)勢。東部地區(qū)率先發(fā)展，必須加快東部鐵路的現(xiàn)代化建設(shè)，提高東部鐵路技術(shù)裝備水平，為東部地區(qū)的率先發(fā)展提供強有力的運力保障，通過發(fā)揮發(fā)達地區(qū)的帶動和輻射作用，形成以東帶西、東中西共同發(fā)展的新格局。
3、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，需要依托并發(fā)揮鐵路的帶動作用?！笆晃濉币?guī)劃綱要明確提出，要鼓勵農(nóng)村人口進入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局。鐵路是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要依托。目前我國主要的城市群或城市密集帶，都分布在鐵路主要干線。由于鐵路的開通運營，帶動沿線經(jīng)濟發(fā)展和人口聚集，形成城鎮(zhèn)；由于大量人流、物流、資金流、信息流的快速傳遞，使資源配置迅速向最稀缺的方向集中，又進一步提高了城鎮(zhèn)的綜合承載能力和輻射能力，形成城市群。據(jù)有關(guān)部門研究，在我國主要城市間直達客流中，鐵路所占份額為63.56%。其中運距在400至1200公里范圍內(nèi)的，鐵路所占份額高達72%。預計2010年我國城鎮(zhèn)化率將從目前的41.8%提高到47%，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力將新增加4500萬人，比“十五”翻一番。必須加快鐵路發(fā)展，才能托起我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重任。
四、加快發(fā)展鐵路是建設(shè)資源節(jié)約型社會的必然要求
1、鐵路占地相對較少，土地利用效率較高。目前我國人均耕地面積僅1.4畝，不到世界平均水平的1/2，土地供需矛盾十分突出。相對于公路而言，鐵路占地較少，土地利用效率較高。綜合各方面研究數(shù)據(jù)，國內(nèi)單線鐵路與兩車道公路、復線鐵路與四車道公路、客運專線與六車道高速公路相比，鐵路與公路的占地比例約為1：2。按照各國公路、鐵路的占地面積以及各自分別完成的客貨運輸周轉(zhuǎn)量計算，完成每單位運輸量，公路占地均超過鐵路數(shù)倍：日本是13.6倍，我國是10倍左右，加拿大是7.1倍，德國是6.6倍，美國是5.6倍，法國是3.7倍。這說明，在土地資源利用方面，鐵路能夠以相對較少的資源占用發(fā)揮更大的效益，有利于土地集約利用。
2、鐵路能耗相對較低，能源利用效率較高。按照我國到2020年用能源消費翻一番來支撐國內(nèi)生產(chǎn)總值翻兩番的要求，必須進一步強化能源節(jié)約和高效利用的政策導向，鼓勵和支持發(fā)展低能耗、高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)。鐵路用不到1/5的能源消耗，完成了超過全社會1/2的交通運輸工作量。加快發(fā)展鐵路，能夠有效降低整個交通運輸業(yè)的石油消耗量，提高能源利用效率。目前我國鐵路內(nèi)燃機車承擔運輸工作量的比重為58%，每年消耗柴油近600萬噸，約占全國柴油消耗總量的6%左右。“十一五”期間通過大力發(fā)展可利用多種能源的電力牽引，使電力牽引承擔的運輸工作量比重達到80%左右，鐵路的柴油消耗量會大幅度下降，更加彰顯鐵路在降低能耗方面的比較優(yōu)勢。
3、鐵路運輸對環(huán)境污染小，堪稱“綠色交通工具”。鐵路在國際上被稱為“綠色交通工具”，特別是電氣化鐵路，對大氣環(huán)境基本沒有污染。即使是常規(guī)鐵路，在保護環(huán)境方面也具有明顯優(yōu)勢。如旅客運輸中，飛機和轎車的一氧化碳排放量分別是常規(guī)鐵路的158倍和130倍，氮氧化合物分別是常規(guī)鐵路的4.9倍和11.4倍，二氧化碳分別是常規(guī)鐵路的4.3倍和2.6倍。在貨物運輸中，卡車的有害氣體排放量高于常規(guī)鐵路的4倍至46倍。如果是高速鐵路，其有害氣體排放量還比常規(guī)鐵路低70%。通過大規(guī)模建設(shè)時速200公里以上的鐵路客運專線，大幅度提高電氣化鐵路比重，大力發(fā)展城市軌道交通，完全能夠進一步減少有害氣體排放，以保持可持續(xù)發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境。
4、加快發(fā)展鐵路，能夠有效降低交通運輸?shù)摹吧鐣杀尽薄?/p>
國外一些發(fā)達國家近20年來非常重視對交通運輸?shù)摹吧鐣杀尽边M行評估，從經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的角度重新審視其交通運輸發(fā)展政策。瑞士和德國的兩家研究所曾經(jīng)聯(lián)合對歐洲17個國家一年的運輸外部成本進行了評估，結(jié)論是：交通事故和環(huán)境污染的外部成本高達5300億歐元，其中公路占92%、民航占6%、鐵路僅占2%。以客運而論，火車、公共汽車、飛機、小汽車完成的單位客運周轉(zhuǎn)量的外部成本之比為1：1.9：2.4：4。以貨運而論，鐵路完成的單位客運周轉(zhuǎn)量的外部成本遠遠低于任何一種運輸方式。鐵路、公路、民航完成的單位貨運周轉(zhuǎn)量的外部成本之比為1：4.6：10.8。發(fā)達國家由此再度重視鐵路發(fā)展，增加對鐵路的投資。特別是高速鐵路，因其在節(jié)約能源、減少污染、安全性能、經(jīng)濟高效等方面更具有突出優(yōu)勢，得到更多的鼓勵和支持。
五、加快發(fā)展鐵路是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要體現(xiàn)
鐵路面向大眾、服務社會，鐵路運輸關(guān)系千家萬戶，維系國計民生。加快鐵路發(fā)展，是惠及十幾億普通百姓，體現(xiàn)社會公平的大事。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，人民生活水平的不斷提高，未來我國鐵路客運需求量還將持續(xù)增長，對鐵路運輸服務質(zhì)量的要求也會更高。只有加快鐵路發(fā)展，盡快解決人民群眾買票難、乘車難問題，為老百姓提供更好的旅行條件，才能更好地體現(xiàn)和諧社會的文明與公平，才能真正實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標。
“十一五”時期是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將切實轉(zhuǎn)入科學發(fā)展軌道。按照黨中央、國務院的要求和部署，鐵路部門以科學發(fā)展觀為指導，提出并實施鐵路跨越式發(fā)展戰(zhàn)略。
加快鐵路發(fā)展需要鐵路部門做出不懈的艱苦努力，同時也需要國家政策的大力支持。
一是要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，共同支持鐵路建設(shè)。加大政府財政預算內(nèi)資金對鐵路建設(shè)項目的投入，明確中央財政和地方財政對鐵路建設(shè)項目投入的資金來源。主要為地區(qū)或地方經(jīng)濟發(fā)展服務的鐵路建設(shè)項目，地方財政應給予必要投入。繼續(xù)發(fā)揮鐵路建設(shè)基金的作用，確保鐵路有持續(xù)、穩(wěn)定的建設(shè)資金來源。要擴大中央與地方合資建路規(guī)模。鼓勵采用多種合資合作方式，可由地方政府負擔有關(guān)征地拆遷費用，其支付的費用以折價入股的形式參與鐵路投資。
二是鼓勵、支持和引導國有、民營及其他境內(nèi)外投資者投資鐵路建設(shè)。充分利用鐵路客運專線、煤運通道、集裝箱站場等重點建設(shè)項目投資風險低、經(jīng)營前景好、收益比較穩(wěn)定等比較優(yōu)勢，公開招商引資。有條件的項目還可以探索發(fā)行企業(yè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、設(shè)備融資租賃等多樣化融資方式。國家有關(guān)部門應通過注入資本金、財政資助、轉(zhuǎn)貸及貸款貼息等方式，鼓勵和引導社會投資。對有經(jīng)營收入但不足以回收成本的建設(shè)項目，在價格改革沒有到位的情況下，通過建立具有財政補貼性質(zhì)的“補償基金”等方式，給予投資者適當補償。
三是擴大鐵路股權(quán)融資比重，推進鐵路股份制改革。國家有關(guān)部門應優(yōu)先支持鐵路企業(yè)改制上市。在保持路網(wǎng)完整、堅持運輸集中統(tǒng)一指揮、提高運輸效率的前提下，按照“存量換增量”的思路，選擇鐵路優(yōu)良資產(chǎn)，組建股份公司，重組改制上市，并通過不斷收購存量資產(chǎn)、擴大增量投資，實現(xiàn)持續(xù)融資、滾動發(fā)展。
四是擴大鐵路建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模，建立“滾動發(fā)債”機制。建議國家有關(guān)部門進一步擴大鐵路建設(shè)債券發(fā)行規(guī)模，優(yōu)先考慮鐵路所需債券額度，并建立滾動發(fā)債機制。依托《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中確定的鐵路建設(shè)項目，制定中長期發(fā)債計劃，相對固定發(fā)債時間，逐步在我國債券市場上樹立起“鐵路建設(shè)債券”的品牌。建議增加債券品種，允許發(fā)行西部鐵路建設(shè)特別債券，主要投入西部鐵路建設(shè)；允許發(fā)行長期債券、由財政貼息的鐵路建設(shè)債券、地方財政擔保的專項鐵路建設(shè)債券等。
五是研究建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，聚集社會資金投資鐵路。設(shè)立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，以專家理財?shù)姆绞綄⒋罅糠稚⒌纳鐣Y金聚集起來，開辟各類保險基金、社保基金間接投資鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的有效途徑，既可以滿足鐵路大規(guī)模的建設(shè)資金需求，又有利于保障社會投資的安全性和收益的穩(wěn)定性，對于促進我國資本市場的健康發(fā)展也具有積極作用。
六是進一步擴大利用外資規(guī)模，拓寬利用外資渠道。結(jié)合引進鐵路技術(shù)裝備和鐵路建設(shè)的需要，擴大利用國際金融組織貸款和外國政府貸款，爭取較長期限、較低成本的優(yōu)惠資金。引導和鼓勵外商直接投資鐵路建設(shè)；鼓勵跨國公司直接參與鐵路貨運企業(yè)的公司化改制；積極爭取鐵路改制企業(yè)境外上市，進入國際資本市場融資，大幅度提高直接利用外資比重。
七是積極推進鐵路運價改革，建立與鐵路市場化融資相適應的運價機制。對于采用合資方式、項目融資方式建成的鐵路以及改制的上市鐵路公司，應當確立市場化的運價形成機制，允許實行浮動運價，使企業(yè)能夠用價格機制來適當調(diào)節(jié)供求關(guān)系，確保投資者能夠獲取合理回報。對于合資建設(shè)的客運專線票價實行政府指導價。今后，隨著鐵路改革的不斷深化，還應在更大范圍內(nèi)有計劃、有步驟地推進現(xiàn)有鐵路客貨運價的改革，最終實現(xiàn)市場化定價。
八是在稅收、土地等方面給予政策支持。對鐵路實行低稅或免稅政策，調(diào)小稅基、降低稅率。
九是對鐵路公益性運輸造成的虧損逐步給予補償。對鐵路企業(yè)承擔的公益性運輸，國家應在科學測算的基礎(chǔ)上給予認定。隨著政府財力的增強，逐步采用財政補貼方式，使企業(yè)能夠獲得合理的收入。在現(xiàn)階段國家財力不足以彌補鐵路公益性運輸虧損的情況下，建議國家以減免稅賦的方式，間接給予補償。
十是加快相關(guān)立法，為推進市場化融資提供法規(guī)保障。
結(jié)合鐵路投融資體制改革進程，進一步明確境內(nèi)外社會資本進入鐵路行業(yè)、參與鐵路建設(shè)及運輸經(jīng)營的基本政策、市場準入條件、審批程序和監(jiān)管制度等，把國家支持鐵路建設(shè)發(fā)展的各項方針政策制度化、法制化。(作者系中共中央政策研究室經(jīng)濟局局長)
