[記者手記]
亢奮著澤國人的亢奮
——溫嶺“協(xié)商民主”調(diào)查（二）
半月談?dòng)浾?傅丕毅 郭奔勝 楊金志
我們?cè)谂d奮甚至亢奮中完成了“澤國試驗(yàn)”的采訪。當(dāng)我們看到，那些被隨機(jī)選中的淳樸的村民為自己的幸運(yùn)而洋溢著榮耀的表情時(shí)，我們感到亢奮；當(dāng)我們看到，蔣招華、陳奕敏們充滿熱情地為“澤國試驗(yàn)”設(shè)計(jì)民主的程序與細(xì)節(jié)時(shí)，我們感到亢奮；當(dāng)我們看到，黨委政府將民意代表的真實(shí)意見遞交人大并最終獲得通過時(shí)，我們感到亢奮……
亢奮還源自“澤國試驗(yàn)”給人的啟示：基層政治活動(dòng)應(yīng)該有一套能明確體現(xiàn)“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法辦事”三者統(tǒng)一的可操作的程序和規(guī)范。平日里，我們采訪中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，在基層，黨委、政府、人大三者之間的工作關(guān)系經(jīng)常是界限不清、職責(zé)不明。而澤國鎮(zhèn)這次城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目的確定，其過程的程序設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)由鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)；其中預(yù)選項(xiàng)目由鎮(zhèn)政府提出；可行性方案由專家提供；民意代表協(xié)商討論由鎮(zhèn)黨委組織；建設(shè)項(xiàng)目的決定由人大做出；項(xiàng)目建設(shè)由鎮(zhèn)政府實(shí)施。黨委、政府、人大各司其職，分工相當(dāng)明確。
一位基層干部曾這樣告訴我們，重大公共事務(wù)的政府行為，要取得民眾的理解和支持，需要有一條與民眾協(xié)商溝通的有效渠道；決策者要實(shí)現(xiàn)代表廣大群眾意志的良好愿望，需要有一種由群眾參與決策的規(guī)范程序；要防止決策失誤，需要有一套黨委領(lǐng)導(dǎo)下的由專家論證、公眾參與、政府決定、人大表決的有效機(jī)制。這也是“澤國試驗(yàn)”帶給我們的另一種亢奮。
我們感到亢奮，還因?yàn)椤皾蓢囼?yàn)”的本質(zhì)是“協(xié)商民主”。中央黨校副校長李君如在《中國能夠?qū)嵭惺裁礃拥拿裰?？》一文中曾介紹說，世界上各種民主形式基本可以分為三類：一是選舉民主，其特點(diǎn)是通過公正的投票并根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則，按照多數(shù)參選人的利益要求形成決議、法律或選出治理國家的人選及其政黨；二是談判民主，其特點(diǎn)是通過談判分配利益，以使各方都能對(duì)自己的利益要求得到相對(duì)滿足；三是協(xié)商民主，其特點(diǎn)是在全社會(huì)范圍內(nèi)由公民平等地參與公共政策的決策，通過廣泛的討論和對(duì)話，形成共識(shí)或找到最大的共同點(diǎn)即共同利益，做出具有集體約束力的決策。
在當(dāng)代中國，“協(xié)商民主”作為一項(xiàng)無需政黨競(jìng)爭(zhēng)的民主協(xié)商模式具有廣泛吸引力，現(xiàn)實(shí)國情為“協(xié)商民主”的實(shí)踐提供了重大機(jī)遇，而中央力倡的政治文明建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)又可以給“協(xié)商民主”帶來更多的發(fā)展空間。可以預(yù)見，類似“澤國試驗(yàn)”的實(shí)踐還將不斷刷新我們的期待視野。
“澤國試驗(yàn)”只是溫嶺市“協(xié)商民主”試驗(yàn)田中的一枝新葩。其實(shí)，早在5年前，這個(gè)市就首創(chuàng)民主懇談會(huì)制度。寒暑五易，民主懇談會(huì)已在溫嶺鎮(zhèn)、村、企業(yè)呈三個(gè)扇面推開，逐步演變成以民主參與、民主決策、民主監(jiān)督為核心，以“對(duì)話、協(xié)商”為特征的鄉(xiāng)村治理模式，在新時(shí)期發(fā)現(xiàn)社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益各方、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮出奇妙作用。
民主懇談會(huì)還權(quán)于民
——溫嶺“協(xié)商民主”調(diào)查（三）
半月談?dòng)浾?傅丕毅 鐘玉明 郭奔勝
頭戴一頂深藍(lán)色的鴨舌帽，手端一只泡得泛黃的茶杯，溫嶺市路邊村老年協(xié)會(huì)會(huì)長陳寶聰早早來到了村委會(huì)會(huì)議室，這次，他要參加的是“村道路硬化民主懇談會(huì)”。每逢開民主懇談會(huì)，老陳總是很認(rèn)真，到得最早的是他，離開最晚的是他，發(fā)言最多的也是他。如今，陳寶聰念叨最多的一句話是：“村里的事情就應(yīng)該大家商量著辦！”
民意表達(dá)的制度化渠道
這是溫嶺市松門鎮(zhèn)一次民主懇談會(huì)中，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與村鎮(zhèn)百姓的幾個(gè)對(duì)話片斷：
寶福（村民）問：鎮(zhèn)里欠村里的征地款何時(shí)付完？
李海兵（鎮(zhèn)長）答：上幾年投入大量建設(shè)資金，現(xiàn)鎮(zhèn)財(cái)政有赤字，但欠款已列入返還計(jì)劃，爭(zhēng)取早日有步驟、有計(jì)劃完成。
劉崇榮（鎮(zhèn)居民）問：在育英路建立松門菜場(chǎng)規(guī)劃提出已很久，為什么遲遲未能啟動(dòng)，能否抓緊做好規(guī)劃啟動(dòng)？
吳玉林（常務(wù)副鎮(zhèn)長）答：群眾的菜籃子問題沒有很好解決，政府有責(zé)任，育英菜場(chǎng)從去年調(diào)研起目前已進(jìn)入圖紙?jiān)O(shè)計(jì)階段，預(yù)計(jì)今年上半年可以動(dòng)工……
半月談?dòng)浾咴诓稍L中了解到，以鎮(zhèn)級(jí)民主懇談為例，具體的程序設(shè)計(jì)是：鎮(zhèn)黨委、人大、政府、各種社會(huì)團(tuán)體、群眾都可以向政府提交召開民主懇談會(huì)的議題，鎮(zhèn)黨政、人大聯(lián)席會(huì)議確定懇談主題；鎮(zhèn)政府辦公室負(fù)責(zé)懇談會(huì)的準(zhǔn)備工作，并在一周前進(jìn)行公告；召開民主懇談會(huì)時(shí)，先由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)向與會(huì)者報(bào)告懇談內(nèi)容和注意事項(xiàng)，然后所有與會(huì)者圍繞主題平等對(duì)話、自由發(fā)言，所有意見發(fā)言均記錄在案；鎮(zhèn)黨政班子集體研究所有的意見和建議，并且將最后的決定向社會(huì)公布，涉及重大公共事項(xiàng)提交人大表決；民主懇談會(huì)的決定由鎮(zhèn)政府組織實(shí)施，鎮(zhèn)黨委、人大負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施并征求反饋意見。
溫嶺市委宣傳部理論科科長、民主懇談辦公室負(fù)責(zé)人陳奕敏是溫嶺民主懇談會(huì)的創(chuàng)造者之一。他說，在民主懇談會(huì)發(fā)展之初，主要特點(diǎn)是“城鄉(xiāng)居民出題目，黨委政府抓落實(shí)”，懇談的議題設(shè)定比較寬泛，主要給群眾提供一個(gè)表達(dá)意見的平臺(tái)，強(qiáng)調(diào)平等對(duì)話，群眾帶著問題和疑慮而來，心情舒坦盡興而歸。對(duì)于群眾提的意見，我們實(shí)施掛牌銷號(hào)制度，處理一件，銷號(hào)一件。
“民主懇談為溫嶺人民提供了表達(dá)意見的渠道和機(jī)會(huì)”，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”項(xiàng)目組成員周紅云認(rèn)為，民主懇談會(huì)活動(dòng)的開展教會(huì)人們這樣一個(gè)道理：將民主權(quán)利真正還給人民是政府的責(zé)任，而行使民主權(quán)利卻是人民自己的事情。
公民有序政治參與的新平臺(tái)
歷經(jīng)5年實(shí)踐，民主懇談制除在直觀上促進(jìn)基層官員摒棄傳統(tǒng)家長式領(lǐng)導(dǎo)方式和工作作風(fēng)，在治理層面，以往“我命令你執(zhí)行”的單向管理模式正轉(zhuǎn)變?yōu)楹腿罕娨黄鹧芯?、共同管理、雙向互動(dòng)的新型基層社會(huì)治理模式，公民有序政治參與的新平臺(tái)正在形成。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師謝慶奎認(rèn)為，民主懇談為群眾參與基層社會(huì)事務(wù)的民主管理提供了新平臺(tái)，借助這一基層民主政治建設(shè)的新載體，群眾通過多種形式參政議政、民主管理自己身邊事務(wù)的能力逐漸提高。
對(duì)基層決策者來說，民主懇談會(huì)制度還帶來了決策風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的執(zhí)政新體驗(yàn)。澤國鎮(zhèn)黨委書記蔣招華在接受半月談?dòng)浾卟稍L時(shí)說：“以前政府權(quán)力大，風(fēng)險(xiǎn)也大，現(xiàn)在權(quán)力小了，但事情做起來順了，后遺癥少了，有些不好處理的事情，通過民主懇談會(huì)來定，政府壓力就輕?！?/font>
從2001年初到2003年，溫嶺市委將民主懇談制引入基層重大事項(xiàng)的決策過程，并以市委文件的形式將民主懇談會(huì)的議題范圍、參加對(duì)象、基本程序以及實(shí)施和監(jiān)督環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定，同時(shí)將民主懇談會(huì)召開次數(shù)和效績列入政績考核。目前，溫嶺市的民主懇談已經(jīng)在鎮(zhèn)級(jí)、村級(jí)和企業(yè)三個(gè)層面廣泛推開。
以完美細(xì)節(jié)打造“真民主”
應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于這種“協(xié)商民主”的全新治理模式，有些基層黨政領(lǐng)導(dǎo)還有抵觸情緒，從而導(dǎo)致民主懇談會(huì)成為擺設(shè)、成為應(yīng)付考核的幌子。臺(tái)州市委宣傳部副部長張賢連說，這些基層黨政一把手主要是有三怕：怕麻煩、怕公開、怕失去權(quán)力。
上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院常務(wù)副院長胡偉說，溫嶺民主懇談會(huì)實(shí)際上是協(xié)商民主，但現(xiàn)在的主流卻是基于選舉產(chǎn)生的代議民主，協(xié)商民主是在代議民主完善基礎(chǔ)上才出現(xiàn)的，如果不完善基于民主選舉產(chǎn)生的代議民主，那么類似“民主懇談會(huì)”的協(xié)商民主很難解決實(shí)際問題。
半月談?dòng)浾咴诓稍L時(shí)，基層干部和專家建議，好制度要得到好執(zhí)行，還需在以下三個(gè)細(xì)節(jié)上注意完善：
一是民主懇談會(huì)議題的確定程序有待完善。由于議題和議程多由民主懇談的組織者來確定，容易受到組織者喜好的影響，這使得民主懇談會(huì)議題的確定不具有穩(wěn)定性。
二是民主懇談會(huì)與會(huì)者的民意代表性有待提高。據(jù)半月談?dòng)浾吡私?，目前在溫嶺參加民主懇談會(huì)人選主要有兩種組織形式，一是自愿參加，二是隨機(jī)抽選。有些民主懇談會(huì)可能會(huì)出現(xiàn)這種情況：真正的利益相關(guān)方?jīng)]有與會(huì)，或者只有利益相關(guān)方與會(huì)、缺乏客觀中立的第三方。
三是民主懇談的決策程序有待規(guī)范。據(jù)了解，對(duì)于民主懇談會(huì)上提出的問題，懇談會(huì)組織者可以當(dāng)場(chǎng)做出決策，也可以不當(dāng)場(chǎng)做出決定；在做出決策時(shí)，組織者如何吸納懇談會(huì)上的民意，是憑借個(gè)人判斷還是班子集體討論決定，這些尚沒有明確具體的規(guī)定。
毋庸置疑，無論是將民主懇談設(shè)置成為決策的必經(jīng)程序，還是將民主懇談制度與人大制度銜接，都必然挑戰(zhàn)現(xiàn)有的權(quán)威政治文化，從而遭到權(quán)力擁有者的抵制或反對(duì)。有關(guān)專家認(rèn)為，推行民主懇談制的過程也是改變權(quán)威政治文化的過程，這一過程的加速推進(jìn)將成為基層社會(huì)治理迎來“真民主”的關(guān)鍵。
三大引擎催生治理新政
——溫嶺“協(xié)商民主”調(diào)查（四）
半月談?dòng)浾?傅丕毅 蔡玉高 楊金志
以“協(xié)商民主”為特征的治理新政為何會(huì)誕生在臺(tái)州溫嶺市？半月談?dòng)浾咴谂_(tái)州、溫嶺采訪時(shí)，一些基層干部、學(xué)者從經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、社會(huì)動(dòng)力和制度動(dòng)力三個(gè)方面分析了協(xié)商民主治理新政的發(fā)展動(dòng)力，詮釋了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育民主意識(shí)，進(jìn)而促成民主制度創(chuàng)新的發(fā)展路徑。
臺(tái)州地區(qū)發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)是協(xié)商民主治理新政產(chǎn)生、發(fā)展的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。早在上個(gè)世紀(jì)70年代，臺(tái)州農(nóng)民沖破既有體制的束縛，紛紛開展副業(yè)經(jīng)營，臺(tái)州成為我國股份合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)祥地。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)，衍生于制度縫隙的臺(tái)州民營經(jīng)濟(jì)異彩紛呈、迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，臺(tái)州的民營經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)總量的90％以上，占財(cái)政收入的80％以上，成為名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)支柱。
臺(tái)州市委宣傳部分管理論的原副部長黃小本，長期研究并關(guān)注溫嶺民主懇談會(huì)制度。他認(rèn)為，臺(tái)州民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，迅速在體制外形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中，人們的社會(huì)活動(dòng)主要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，隨之而來的是，以平等、協(xié)商為主要特征的契約社會(huì)開始形成。人們對(duì)經(jīng)濟(jì)上契約行為的認(rèn)同勢(shì)必會(huì)影響到政治社會(huì)領(lǐng)域。
臺(tái)州民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面，構(gòu)造了一個(gè)社會(huì)資源自由流動(dòng)的空間，具有獨(dú)立利益和主體意識(shí)的多元利益群體在市場(chǎng)化中正在形成。另一方面，民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又從社會(huì)層面推動(dòng)以平等自治為理念的契約關(guān)系的建構(gòu)，培育了人民群眾的民主意識(shí)，而民主意識(shí)的高漲又成為協(xié)商民主治理新政發(fā)展的社會(huì)動(dòng)力。
此外，村民自治是黨和國家在廣大農(nóng)村地區(qū)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新和制度安排，對(duì)農(nóng)民民主意識(shí)的熏陶和培育功不可沒。浙江大學(xué)法學(xué)院副院長余遜達(dá)教授認(rèn)為，民主懇談會(huì)是在村民選舉的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把民主的原則貫徹到城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共事務(wù)的管理、決策中去，“促進(jìn)了基層民主政治的深化和細(xì)化”。
半月談?dòng)浾咴谂_(tái)州、溫嶺采訪時(shí)注意到，協(xié)商民主治理新政是一項(xiàng)地方政府主導(dǎo)下的制度創(chuàng)新。有關(guān)專家認(rèn)為，任何一項(xiàng)基層民主形式的制度化過程，必須要有政府的介入、參與和配合，而制度化又是任何一項(xiàng)創(chuàng)新能否長遠(yuǎn)發(fā)展的決定性因素。從這個(gè)意義上說，政府是基層民主發(fā)展的制度提供者和保障者。（完）
