溫嶺“協(xié)商民主”調(diào)查
[編者按]人民群眾日益強烈的參與社會治理的意識與現(xiàn)有體制內(nèi)并不通暢的參與渠道，目前在發(fā)達(dá)地區(qū)正成為一對鮮明的矛盾。矛盾的存在，一方面考驗著黨委政府決策的科學(xué)性，另一方面，在一些有違民意的決策實施過程中，許多民眾轉(zhuǎn)向?qū)で蠓侵贫刃詤⑴c，威脅到社會穩(wěn)定。公民有序參與社會治理的制度創(chuàng)新已刻不容緩。
浙江省臺州市溫嶺市（縣級市）澤國鎮(zhèn)，近年在國內(nèi)第一次進(jìn)行了以“協(xié)商民主”為本質(zhì)特征的擴大公民政治參與的開創(chuàng)性、建設(shè)性探索。半月談記者赴該地的最新調(diào)查顯示，這是一次充滿創(chuàng)意、智慧與科學(xué)的政治試驗。它的新政實踐令人眼前一亮，又啟示深邃：在新時期，通過制度創(chuàng)新，理性設(shè)計“協(xié)商民主”細(xì)節(jié)，在基層完全可以有效地做到“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法辦事”三者有機統(tǒng)一，讓廣大民眾共享政治文明。
中央黨校副校長李君如評價：從中國的實際情況出發(fā)，應(yīng)該把選舉民主、談判民主和協(xié)商民主這三種形式有機地結(jié)合起來，更多地發(fā)揮協(xié)商民主的作用?！皩嵭袇f(xié)商民主，能把‘民主’與‘團(tuán)結(jié)’統(tǒng)一起來，實現(xiàn)黨派和諧、民族和諧、界別和諧、海內(nèi)外同（僑）胞和諧，日益分化的中國社會特別需要協(xié)商式的民主?！?/font>
“澤國試驗”：政府上項目，公民來拍板
——溫嶺“協(xié)商民主”調(diào)查（一）
半月談記者 傅丕毅 楊金志 蔡玉高
4000萬資金該用在哪些項目上
2005年初，澤國鎮(zhèn)政府在聽取了包括鎮(zhèn)人大代表、政協(xié)委員在內(nèi)的各方面關(guān)于年度城鎮(zhèn)建設(shè)項目的意見后，提出了需要建設(shè)的涉及道路、橋梁、舊城改造、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、綠化園林、規(guī)劃設(shè)計等30個項目。12位專業(yè)人員組成的專家組對30個項目的可行性方案進(jìn)行了研究，并提出了每個項目的資金預(yù)算，30個項目共需資金13692萬元，而鎮(zhèn)政府2005年預(yù)計可用城鎮(zhèn)建設(shè)資金只有4000萬元。鎮(zhèn)政府必須對30個建設(shè)項目作出選擇。
按照溫嶺已實行了5年的“民主懇談”做法，鎮(zhèn)政府此時應(yīng)該組織各方面代表召開民主懇談會，實行決策聽證，在聽取和吸收參加懇談的各方人士意見后，再進(jìn)行集體討論決定。
作為地方善政的“樣本”之一，溫嶺民主懇談在2004年由中共中央編譯局、中央黨校和北京大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選活動中，由于其“協(xié)商民主”的稀有特質(zhì)躋身十大優(yōu)勝獎。
澤國鎮(zhèn)黨委書記蔣招華告訴半月談記者，如果要使民主懇談成為一種規(guī)范的程序化的決策形式，仍需要解決五個環(huán)節(jié)的問題。這些問題包括：參加者的選擇如何體現(xiàn)代表的廣泛性和真實性；如何發(fā)揮專家的作用；如何讓代表對懇談背景和內(nèi)容有充分深入的了解；如何讓所有代表有充分而平等的發(fā)言機會；決策者如何運用定量分析等方法準(zhǔn)確把握和利用參與者的意見等。
乒乓球搖號：從12萬人中選出275名代表
民意代表的確定，在當(dāng)時頗費了一番周折。溫嶺市民主懇談辦公室負(fù)責(zé)人陳奕敏告訴半月談記者，如果民意代表由政府來邀請，將損害民意代表的代表性與公正性，所以，他們最后決定采用類似體彩搖號的方式隨機抽選代表，這樣做最大的優(yōu)點是通俗易懂，而且成本也不高。
按照1000人口以上每村、每居4人，1000人口以下每村、每居2人的原則，澤國鎮(zhèn)黨委政府確定了代表比例分配。當(dāng)時全鎮(zhèn)每戶人家都分到一個號碼，如果被抽中，那么這戶人家將派出1名代表參加會議。澤國鎮(zhèn)黨委政府同時還規(guī)定，如果搖號結(jié)果是奇數(shù)，那么必須由男性代表參加，如果結(jié)果是偶數(shù)，那么是女性代表參加。
溫嶺市扁嶼村村民朱宗米是275名代表中的一位，他向半月談記者回憶搖號情景時依然很激動：“有四個玻璃箱子擺在我們面前，只有一面透明，其他面都用紅紙糊好，每個玻璃箱子里放了11個乒乓球，分別編成0到10號，駐村干部和村會計在現(xiàn)場監(jiān)督，我們家很幸運，被抽中了，后來，村支書還特意把有關(guān)30個項目的材料送到我家，讓我認(rèn)真準(zhǔn)備?！?/p>
通過采用乒乓球搖號的隨機抽樣方式，澤國鎮(zhèn)從全鎮(zhèn)12萬人口中抽選了275名代表，并且在大會前10天，向這些民意代表送發(fā)了30個項目的說明材料和由專家組提供的中立、公正的項目介紹。
公民參與：重大公共事務(wù)決定權(quán)的轉(zhuǎn)移
2005年4月9日，重大公共事務(wù)民眾參與決策會在溫嶺市一所中學(xué)的電化教室里舉行。275名代表中的259名代表自愿參加了協(xié)商會議。
澤國鎮(zhèn)黨委書記蔣招華告訴半月談記者，當(dāng)天上午，以隨機抽樣方式將代表分成16個小組開展討論，每位代表圍繞每個項目發(fā)表自己的看法，小組討論由經(jīng)過培訓(xùn)的教師主持。小組討論結(jié)束后，每個小組選派出代表帶著小組討論時最關(guān)注的問題和最集中的意見參加大會發(fā)言。當(dāng)天下午，再分小組進(jìn)行討論，然后再派出代表帶著小組討論的新的建議和問題參與第二次大會討論。會后，259名民意代表對30個項目進(jìn)行投票。
朱宗米回憶說：“每個小組有十幾個人，我們互相都不認(rèn)識，主持人先讓我們自由發(fā)言討論，大家重點討論的問題歸納一下到大會上再討論。討論非常熱烈，比如污水處理站項目，鎮(zhèn)里一開始不是很重視，但是我們認(rèn)為污水、垃圾一定要處理好，因為這關(guān)系到人的生命健康?！?/p>
蔣招華說，協(xié)商討論結(jié)束后，鎮(zhèn)政府組成人員召開辦公會議，根據(jù)民意代表投票情況，總投資約3640萬元的12個項目被擬定為2005年城建基本項目；將其后總投資為2250萬元的另外10個項目作為備選項目，根據(jù)財力情況，按順序選擇建設(shè)。
同時，鎮(zhèn)政府將建設(shè)項目提交2005年4月30日召開的澤國鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會第五次會議。結(jié)果，84位鎮(zhèn)人民代表投票支持，7位反對，1位棄權(quán)，通過了民意代表經(jīng)過協(xié)商討論所選擇的12個項目為2005年城鎮(zhèn)基本設(shè)施建設(shè)項目。
浙江大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授史晉川認(rèn)為，澤國鎮(zhèn)的這次實驗意義非常豐富，通過設(shè)定科學(xué)、細(xì)致的程序，引導(dǎo)公民有序的政治參與，將重大公共事務(wù)的決定權(quán)由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子轉(zhuǎn)交給人大主席團(tuán)主持下的鎮(zhèn)人大代表。這種改革充分利用了現(xiàn)有的政治資源，與現(xiàn)有的我國基層民主政治制度相結(jié)合，從而提高了權(quán)力機構(gòu)的決策質(zhì)量。
鎮(zhèn)黨委書記的三個“沒想到”
澤國鎮(zhèn)黨委書記蔣招華在接受半月談記者采訪時說，30個建設(shè)項目在交給民意代表協(xié)商討論前，鎮(zhèn)黨委鎮(zhèn)政府班子也開會討論過，已經(jīng)有傾向性的選擇，而且當(dāng)時參與討論的干部都認(rèn)為，班子討論的意見已經(jīng)能夠代表廣大民意，但沒想到，民意代表協(xié)商討論的結(jié)果和決策層的傾向性選擇還有那么大的差別。
一是沒想到?jīng)Q策層對民意的估計和真實的民意之間會有那么大的偏差。原先估計環(huán)境保護(hù)、綠化園林、規(guī)劃設(shè)計等項目與道路、橋梁、舊城改造等項目比較，群眾會將道路等后三類項目排在前面，將環(huán)境保護(hù)等前三類排在后面。決策者一般也喜歡優(yōu)先安排近期內(nèi)能見效的項目。但結(jié)果恰恰相反，在道路等后三類共17個項目中只有1個進(jìn)入前十位，而環(huán)境保護(hù)等前三類10個項目中有8個進(jìn)入前十位，其中污水處理前期工程項目名列榜首。
當(dāng)時估計“城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計項目”可能最多排在20位左右，因為“城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計”是與群眾沒有直接利益關(guān)系且在近期內(nèi)不能見效的項目。但投票結(jié)果顯示，該項目名列第2位。這進(jìn)一步說明，即便決策層有真實意愿自覺代表群眾的利益和要求，但憑猜測和估計的“直接決策”并非都能代表當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人的希望和利益；同時也說明在公共事務(wù)方面，群眾可能比現(xiàn)有體制下的部分決策者更關(guān)心區(qū)域發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，而非短期效應(yīng)。
二是沒想到?jīng)Q策層平時聽到的“民聲”并非真實廣泛的“民聲”。蔣招華說，平時聽到群眾反映較強烈的是老街區(qū)拆建、商城路一期、西城路一期、澤國大道二期和三期等5個項目，而預(yù)選結(jié)果這5個項目都列在12位之后，而且僅這5個項目需要的資金就超過5000萬元。這說明決策層容易聽到的意見和建議并非都有廣泛的民意代表性和可行性，而可能是與決策層較接近的部分階層或區(qū)域人士的意見。
三是沒想到最基層的黨委政府在民意收集和反映機制上尚存在那么多的缺陷。蔣招華說，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型和社會利益逐漸多元化的今天，在基層，要使“黨的主張通過法定的程序成為人民的意志”，其前提應(yīng)該是基層黨的“主張”在沒有通過法定程序以前已經(jīng)代表了人民群眾的利益，這需要有一個載體或機制來保證這一基本要求的落實。
