新華社北京10月2日電 新華社記者韓潔、楊溢仁 繼新版預(yù)算法為地方政府舉債開出“明渠”后,國(guó)務(wù)院2日發(fā)布的地方政府性債務(wù)管理新規(guī)又清楚勾勒了地方債務(wù)治理路線圖。值得關(guān)注的是,此前飽受詬病的上萬家地方融資平臺(tái)也將由此拉開改革大幕。 地方債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理 將于明年正式實(shí)施的新預(yù)算法最終允許有限放開地方發(fā)債,但設(shè)置了“八道鎖”強(qiáng)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控,其中明確規(guī)定地方政府不得通過政府債券以外方式舉債,由此一直作為地方政府舉債搞建設(shè)“灰色通道”的地方政府融資平臺(tái)何去何從備受關(guān)注。 最新審計(jì)報(bào)告顯示,截至去年6月底,地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬億元,負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66萬億元,可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億元。財(cái)政部測(cè)算,如果將后兩類債務(wù)按近年來政府實(shí)際代償比例折算,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約有12萬億元,其中地方政府融資平臺(tái)舉借的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過4萬億元。 對(duì)此,財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉明確表示,這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理,脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督,存在著主體混亂、渠道多元、成本高昂、風(fēng)險(xiǎn)集聚的趨勢(shì)和特點(diǎn)。 “部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的情況早已屢見不鮮?!鄙虾R患疑虡I(yè)銀行信貸部門負(fù)責(zé)人告訴記者,“例如將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地以資本金形式違規(guī)注入融資平臺(tái)公司,抑或是將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)都是常見的做法?!?/p> 業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)雖總體可控,但如不及時(shí)采取綜合治理措施,局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)有可能成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的隱患。尤其是上萬家融資平臺(tái)的處置和改革,已成為理順金融市場(chǎng)脈絡(luò)的關(guān)鍵。 進(jìn)一步拓寬重點(diǎn)領(lǐng)域融資渠道 在原《預(yù)算法》法律框架下,地方政府可以通過銀行貸款等方式為保障性住房、公路、水利等舉債,今后禁止地方政府通過銀行貸款等方式舉債,是否會(huì)影響這些領(lǐng)域發(fā)展也引發(fā)地方關(guān)注? 財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人指出,盡管新《預(yù)算法》限定了地方政府舉債方式,但此次國(guó)務(wù)院意見的出臺(tái)將有利于進(jìn)一步拓寬上述重點(diǎn)領(lǐng)域融資渠道。 “一方面意見鼓勵(lì)承擔(dān)政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的企業(yè)積極通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場(chǎng)化方式融資;并對(duì)融資平臺(tái)在建公益性項(xiàng)目,允許過渡期內(nèi)繼續(xù)通過銀行貸款等原定融資方式籌資建設(shè)。另一方面,地方政府可以為保障性住房、公路、水利等項(xiàng)目建設(shè)發(fā)行專項(xiàng)債券,或者將一般債券資金用到這些領(lǐng)域,增加新的資金來源?!边@位負(fù)責(zé)人說。 在中國(guó)社科院金融研究所副研究員安國(guó)俊看來:“屢屢被打破的剛性兌付表明,中央財(cái)政將不再為非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的地方債務(wù)違約埋單。未來建立健全地方政府投融資機(jī)制,推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式,鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)將成為趨勢(shì)?!?/p> 遵循分類處置原則著手改革 此外,國(guó)務(wù)院意見也對(duì)剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能后,以前通過融資平臺(tái)公司融資建設(shè)的項(xiàng)目如何保障做出規(guī)定,如對(duì)商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,要與政府脫鉤,完全推向市場(chǎng),其債務(wù)等同于一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)債務(wù);對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目,要積極推廣PPP合作模式,其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還;對(duì)沒有收益、難以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目,由政府發(fā)行債券融資。 顯然,遵循分類處置原則著手地方融資平臺(tái)改革的方式,已然獲得市場(chǎng)共識(shí)。不少業(yè)內(nèi)人士建議,未來對(duì)于公益性項(xiàng)目,可增加自上而下的轉(zhuǎn)移支付;對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益較差的,可允許采取債務(wù)重組方式化解風(fēng)險(xiǎn),地方政府可出售其有形和無形資產(chǎn),以換取民間現(xiàn)金流,為民間騰出經(jīng)濟(jì)空間。 此外,還可通過資產(chǎn)管理公司或成立新的地方資產(chǎn)管理公司方式,對(duì)地方債務(wù)重新定價(jià),剝離問題資產(chǎn),隔離處置風(fēng)險(xiǎn),再向私人部門在內(nèi)的各類投資者出售。 “要破解地方政府融資亂象,就不能讓本來逐利的資金搞政府公益項(xiàng)目,把融資平臺(tái)政府融資的功能剝離出去很重要?!惫獯笞C券首席宏觀分析師徐高說。 毋庸置疑,本輪地方融資平臺(tái)的改革雖為大勢(shì)所趨,但也難以一蹴而就。歸根結(jié)底,地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是中國(guó)債務(wù)經(jīng)濟(jì)模式不可持續(xù)的表征,只有推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的改革才能最終解決問題。 |
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