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深化市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革的重要舉措 根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)的重要部署，國務(wù)院近日制定發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》），立足于“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系”，拉開了改革市場監(jiān)管體系、實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管的新一輪改革大幕。 《意見》對深化市場執(zhí)法體制改革作出專門部署，提出4個(gè)重要舉措，明確了16項(xiàng)主要任務(wù)。 一、整合優(yōu)化執(zhí)法資源，解決多頭執(zhí)法 市場監(jiān)管執(zhí)法，是政府的一項(xiàng)重要職能，它體現(xiàn)的是行政權(quán)力和市場之間的規(guī)制法關(guān)系。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革。2008年2月27日，中共第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，在“四、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”中指出：今后5年將“理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題?！蹦壳?，多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的頑疾依然存在，此次國務(wù)院制定發(fā)布《意見》繼續(xù)推進(jìn)整合優(yōu)化執(zhí)法資源，提出如下4項(xiàng)主要任務(wù)。 1、相對集中執(zhí)法權(quán)。在建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的總目標(biāo)下，我國政府對市場監(jiān)管呈現(xiàn)出職權(quán)法定、依法監(jiān)管與保障公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法治取向，但是，“理順市場監(jiān)管體制”的任務(wù)尚未完成，容易造成積極的權(quán)限沖突（各方爭相監(jiān)管）和消極的權(quán)限沖突（推諉拖延監(jiān)管）。為整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體，《意見》規(guī)定，要推進(jìn)城市管理、文化等領(lǐng)域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，相對集中執(zhí)法權(quán)。這將有助于跨部門、跨行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升其法治水準(zhǔn)。 2、明確和強(qiáng)化市場監(jiān)管部門的執(zhí)法職責(zé)?！兑庖姟芬?guī)定，市場監(jiān)管部門直接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)，原則上不另設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍。這意味著政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系基本理順，市場監(jiān)管部門自身的職能定位就是市場監(jiān)管，理應(yīng)直接承擔(dān)起市場監(jiān)管的執(zhí)法職責(zé)，而不是將該職責(zé)推給社會(huì)，或者另外組建具有獨(dú)立法人資格的各類事業(yè)單位，通過它們來間接承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)。理順政府與市場的關(guān)系，要求政府切實(shí)做到3點(diǎn)：其一是不缺位，該政府管的一定要管好；其二是不越位，不該政府管的一定不要管；其三是不擾民，該政府管的，一定要通過最為科學(xué)合理且簡便易行的方法和方式來進(jìn)行管理。政府既然設(shè)置了市場監(jiān)管部門，該部門就應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起市場監(jiān)管的相應(yīng)職責(zé)，無論是為市場提供服務(wù)，對市場進(jìn)行監(jiān)督檢查，還是對市場運(yùn)作過程中的相關(guān)問題進(jìn)行處理，對違法違規(guī)行為進(jìn)行懲處和糾正等，其執(zhí)法職責(zé)得以進(jìn)一步明確和強(qiáng)化，且是享有并能夠以自己的名義行使執(zhí)法職責(zé)，并能夠?qū)ζ渌鶎?dǎo)致的結(jié)果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。不另設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍，政府的市場監(jiān)管職能基本到位，各部門之間的職能和權(quán)限比較明確，這正是行政組織法原理所追求的理想狀態(tài)，也必將有助于形成權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效、保障有力的市場監(jiān)管執(zhí)法體制。 3、執(zhí)法隊(duì)伍的整合。實(shí)踐中的執(zhí)法隊(duì)伍狀況比較復(fù)雜，有的是一個(gè)部門設(shè)有多支執(zhí)法隊(duì)伍，為整合執(zhí)法監(jiān)管力量，業(yè)務(wù)相近的應(yīng)當(dāng)整合為一支隊(duì)伍；有的是不同部門下設(shè)不同的執(zhí)法隊(duì)伍，但其職責(zé)任務(wù)相近或者形似的，也應(yīng)當(dāng)整合執(zhí)法監(jiān)管力量，但是，考慮到不同部門之間還有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程，故而可以設(shè)定一定期間，“逐步”整合為一支執(zhí)法隊(duì)伍。 4、違法執(zhí)法隊(duì)伍的清理取消。整合執(zhí)法監(jiān)管力量，不僅意味著要將分散的、職能相近或者相似的整合到一起，而且需要對沒有法律法規(guī)依據(jù)、違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定的執(zhí)法隊(duì)伍予以清理取消。 二、減少執(zhí)法層級，消除多層重復(fù)執(zhí)法 黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“政府的職責(zé)和作用主要是……加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序……彌補(bǔ)市場失靈。”加強(qiáng)市場監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快形成權(quán)責(zé)明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局。”為此，《意見》提出如下4項(xiàng)主要任務(wù)，以減少執(zhí)法層級，消除多層重復(fù)執(zhí)法。 1、中央政府統(tǒng)一監(jiān)管。考慮減少執(zhí)法層級的問題，就不能不關(guān)注中央與地方的關(guān)系。這是縱向分權(quán)的問題。一般而言，市場監(jiān)管執(zhí)法不宜由中央直管，而應(yīng)當(dāng)盡量推進(jìn)執(zhí)法重心下移。但是，《意見》規(guī)定，對于反壟斷、商品進(jìn)出口、外資國家安全審查等關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項(xiàng)，則應(yīng)該實(shí)行中央政府統(tǒng)一監(jiān)管。 2、市縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。考慮消除多層重復(fù)執(zhí)法的問題，就不能不探討減少執(zhí)法層級、進(jìn)行橫向分權(quán)制衡。從事物規(guī)律性來說，市縣政府上承中央、下接基層，具有十分重要的地位，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最廣泛的監(jiān)管職能。《意見》規(guī)定，對食品安全、商貿(mào)服務(wù)等實(shí)行分級管理的事項(xiàng)，要厘清不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責(zé)，原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。這里最為關(guān)鍵的是要建構(gòu)一系列標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序，對“不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責(zé)”予以切實(shí)厘清。 3、夯實(shí)重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。推進(jìn)執(zhí)法重心下移，應(yīng)當(dāng)首先夯實(shí)基層執(zhí)法力量。但是，在基層執(zhí)法力量相對薄弱的目前階段，如果要全面推開基層市場監(jiān)管執(zhí)法，那么，勢必構(gòu)成與前述相對集中執(zhí)法權(quán)、整合執(zhí)法監(jiān)管力量的價(jià)值取向相悖。所以，《意見》立足實(shí)踐強(qiáng)調(diào)指出，要加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保障、海域海島等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量。 4、分層分級的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)?！兑庖姟穼Ψ謱臃旨壍闹笇?dǎo)協(xié)調(diào)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)予以詳細(xì)規(guī)定。由基層監(jiān)管的事項(xiàng)，中央政府和省、自治區(qū)政府市場監(jiān)管部門，主要行使市場執(zhí)法監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責(zé)，原則上不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍。設(shè)區(qū)的市，市級部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)本級不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍；區(qū)部門承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍的，市本級不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）在沒有市場執(zhí)法權(quán)的領(lǐng)域，發(fā)現(xiàn)市場違法違規(guī)行為應(yīng)及時(shí)向上級報(bào)告。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權(quán)。此種分層、分級、分權(quán)，輔之以執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的設(shè)置、限制和整合，為消除多層重復(fù)執(zhí)法提供了重要的支撐。 三、健全協(xié)作配合機(jī)制，規(guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法 政府進(jìn)行市場監(jiān)管，其目的在于使市場具有競爭活力，使市場運(yùn)作有序、在配置資源方面有效。故而，作為其前提性或者基礎(chǔ)性的條件，要求市場監(jiān)管方面的立法規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范不斷完善，市場監(jiān)管執(zhí)法工作依法、合理、有效展開，做到市場監(jiān)管的內(nèi)容、實(shí)施監(jiān)管的主體、方式和方法，乃至市場監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和程序等不斷完善?！兑庖姟妨⒆阋?guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法，對健全協(xié)作配合機(jī)制規(guī)定了4項(xiàng)主要任務(wù)。 1、市場監(jiān)管部門間工作機(jī)制的完善。實(shí)踐中依然存在監(jiān)管地位不夠明確與監(jiān)管職能不夠清晰等市場監(jiān)管執(zhí)法，尤其是各部門分散執(zhí)法，亟待完善市場監(jiān)管部門間工作機(jī)制，做到“各司其職，各負(fù)所責(zé)、相互配合、齊抓共管”。 2、部門間信息資源開放共享、互聯(lián)互通?！兑庖姟芬?guī)定，制定部門間監(jiān)管執(zhí)法信息共享標(biāo)準(zhǔn)，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)信息資源開放共享、互聯(lián)互通。這樣，一方面為健全協(xié)作配合機(jī)制提供了依據(jù)，另一方面亦有助于提高監(jiān)管效能。 3、執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立健全。如果政府的市場監(jiān)管執(zhí)法行為過多、過濫，就會(huì)使市場失去競爭性；如果政府的市場監(jiān)管執(zhí)法不夠或者不到位，市場就會(huì)失去規(guī)則和秩序，就會(huì)喪失公正性。所以，《意見》明確規(guī)定，要建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。 4、對違法經(jīng)營行為的依法查處。長期以來，負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入的部門只對其許可的市場主體及行為進(jìn)行監(jiān)管，對未經(jīng)其許可的市場主體的“無證”違法違規(guī)行為到底由誰監(jiān)管，一直存在推諉、扯皮。為解決這個(gè)問題，《意見》規(guī)定，對未經(jīng)依法許可的生產(chǎn)經(jīng)營行為，工商行政管理部門和負(fù)責(zé)市場準(zhǔn)入許可的部門要及時(shí)依法查處，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照。 四、提高監(jiān)管效能，做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接 市場監(jiān)管執(zhí)法涉及諸多領(lǐng)域，執(zhí)法手段也多種多樣，有規(guī)制、約束，有管理、整頓，也有干預(yù)、強(qiáng)制和處罰，還有教育、參與和協(xié)治。政府對市場監(jiān)管適當(dāng)，就有助于市場實(shí)現(xiàn)有效的資源配置。政府職能調(diào)整的基本目標(biāo)，就是要充分反映市場的要求。為了提高監(jiān)管效能，《意見》圍繞做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接，提出了4項(xiàng)主要任務(wù)。 1、案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序的完善。如前所述，市場監(jiān)管執(zhí)法涉及諸多領(lǐng)域，為做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接，應(yīng)當(dāng)完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關(guān)規(guī)定。政府的市場監(jiān)管執(zhí)法要體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，體現(xiàn)社會(huì)對政府規(guī)制和服務(wù)的需求，相關(guān)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)依法行使，市場監(jiān)管執(zhí)法行為本身也應(yīng)當(dāng)規(guī)范。 2、案情通報(bào)機(jī)制的建立。建立市場監(jiān)管部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)間案情通報(bào)機(jī)制，目的在于科學(xué)合理建構(gòu)市場監(jiān)管執(zhí)法體制，充分發(fā)揮各相關(guān)部門的作用，做到讓市場監(jiān)管既全面覆蓋、不留缺口，又科學(xué)合理、避免重復(fù)和資源浪費(fèi)。這就要求做到各相關(guān)部門之間的職能定位明確，在科學(xué)分工的基礎(chǔ)上做到運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)管有效、保障有力。作為深化市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革重要舉措的組成部分，各相關(guān)機(jī)關(guān)間案情通報(bào)機(jī)制包括如下3層意思：（1）不得以罰代刑：市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法移送公安機(jī)關(guān)并抄送同級檢察機(jī)關(guān)；（2）不得以刑代罰：公安機(jī)關(guān)作出立案決定的，應(yīng)當(dāng)書面通知移送案件的市場監(jiān)管部門，不立案或者撤銷案件決定的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，同時(shí)通報(bào)同級檢察機(jī)關(guān)；（3）不得因?yàn)椴蛔肪啃淌仑?zé)任而免除行政責(zé)任：公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任但依法應(yīng)當(dāng)作出行政處理的，要及時(shí)將案件移送市場監(jiān)管部門。 3、履行生效裁定和判決的義務(wù)設(shè)定。在現(xiàn)代法治國家，服從法院生效的裁定和判決，是司法權(quán)威和法律尊嚴(yán)的體現(xiàn)，是各相關(guān)方面的義務(wù)和責(zé)任，也拘束包括當(dāng)事人在內(nèi)的任何人。故而，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)履行法院的生效裁定和判決。 4、行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行。行政決定是政府進(jìn)行市場監(jiān)管的意思表示，具有公定力和執(zhí)行力。即使私人認(rèn)為該決定違法或者不當(dāng)，在經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)通過法定程序予以無效宣告確認(rèn)、變更、撤銷或者廢止之前，拘束任何人，包括行政決定的相對方當(dāng)事人。當(dāng)事人不履行行政決定的，市場監(jiān)管部門依法強(qiáng)制執(zhí)行或者向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。 楊建順（1963.01～），山東招遠(yuǎn)人，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。 |