圍繞采購(gòu)需求特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式 《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》(財(cái)政部令第74號(hào),以下簡(jiǎn)稱“74號(hào)令”)實(shí)施近5個(gè)月來,各地積極組織學(xué)習(xí),落實(shí)74號(hào)令精神。諸多一線采購(gòu)人員一致認(rèn)為,74號(hào)令對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)方式的適用條件、采購(gòu)程序等進(jìn)行了全方位規(guī)范。 然而在實(shí)踐中,各地也遇到一些困惑。針對(duì)實(shí)際操作中的問題,財(cái)政部國(guó)庫(kù)司(政府采購(gòu)管理辦公室)相關(guān)負(fù)責(zé)人近日接受了《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者的采訪。 核心交易機(jī)制:先明確需求 后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià) 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:74號(hào)令遵循的核心交易機(jī)制是什么? 答:從西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)公平交易核心機(jī)制來看,均是針對(duì)不同的采購(gòu)對(duì)象設(shè)定不同的采購(gòu)程序、評(píng)審方法以及不同的合同文本要求,并賦予采購(gòu)人明確或選擇采購(gòu)需求的權(quán)力以及供應(yīng)商選擇合理報(bào)價(jià)的權(quán)力。這種先確立明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)的機(jī)制設(shè)計(jì),不僅大大降低了交易成本,也大大降低了采購(gòu)人員在采購(gòu)活動(dòng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)政府采購(gòu)法雖然也確立了公平交易的原則,但在制度設(shè)計(jì)上主要側(cè)重于保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),強(qiáng)調(diào)的是給予所有潛在供應(yīng)商平等參與權(quán),而對(duì)保障交易公平的市場(chǎng)規(guī)則卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了采購(gòu)需求不清、采購(gòu)方式適用錯(cuò)誤、評(píng)審方法設(shè)定混亂、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問題。為了規(guī)范交易行為,保障市場(chǎng)有效性,74號(hào)令明確了需求特點(diǎn)、采購(gòu)方式、評(píng)審方法、合同文本及評(píng)價(jià)方式的縱向?qū)?yīng)規(guī)則,在非招標(biāo)采購(gòu)方式的程序設(shè)計(jì)時(shí)均遵循了“先提供或獲得明確需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的公平交易核心機(jī)制要求。 非招標(biāo)采購(gòu)方式不強(qiáng)調(diào)給所有潛在供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì) 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:非招標(biāo)采購(gòu)方式和招標(biāo)采購(gòu)方式最大的不同是什么? 答:非招標(biāo)采購(gòu)方式與招標(biāo)方式最大的不同在于,它不強(qiáng)調(diào)給予所有潛在供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì),談判小組、詢價(jià)小組從符合條件的供應(yīng)商中選擇確定三家以上供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)即可,且無需向其他未被選擇的供應(yīng)商作出解釋,這是法律賦予談判和詢價(jià)小組的權(quán)利。但一旦選定參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商后,每一輪技術(shù)、服務(wù)指標(biāo)的談判、修改必須平等地通知所有參加采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商,以保證競(jìng)爭(zhēng)過程的公平。因此,與招標(biāo)采購(gòu)方式相比,非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)周期更短、效率更高,選擇供應(yīng)商的來源和評(píng)審過程更為靈活,談判小組和詢價(jià)小組自制定談判文件和詢價(jià)通知書起即參與采購(gòu)活動(dòng),這有利于更為科學(xué)合理地確定采購(gòu)需求。在競(jìng)爭(zhēng)性談判過程中,供應(yīng)商可以參與確定最終設(shè)計(jì)方案或解決方案,更適合技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊,采購(gòu)人難以詳細(xì)列明采購(gòu)標(biāo)的的技術(shù)服務(wù)要求的采購(gòu)項(xiàng)目。 專家由“法官”向“人民陪審員”身份轉(zhuǎn)變 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:74號(hào)令規(guī)定,經(jīng)采購(gòu)人的主管預(yù)算單位同意,可以從財(cái)政部門的專家?guī)煲酝庾孕羞x擇專家。這樣的政策設(shè)計(jì)是不是過于寬松? 答:對(duì)非招標(biāo)采購(gòu)方式的成交規(guī)則,政府采購(gòu)法規(guī)定得很明確,就是在符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下最低價(jià)成交,由此,評(píng)審環(huán)節(jié)實(shí)際上是評(píng)無可評(píng),專家在這個(gè)環(huán)節(jié)最多起一個(gè)見證的作用,事實(shí)上沒有任何自由裁量權(quán)。如果說在公開招標(biāo)里,專家像“法官”,由他來評(píng)判、打分,那么在非招標(biāo)采購(gòu)方式里,專家更像“人民陪審員”,沒有任何自由裁量權(quán)和決定權(quán)。74號(hào)令的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了專家由“法官”向“人民陪審員”身份的轉(zhuǎn)變,并將專家的作用由評(píng)審過程前移到采購(gòu)需求的確定環(huán)節(jié),要求專家發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)協(xié)助采購(gòu)人明確和制定采購(gòu)需求。74號(hào)令之所以規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性談判可以多輪談,就是要讓專家充分發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì),在明確需求的前提下保證采購(gòu)質(zhì)量和效果。在這種制度設(shè)計(jì)下,專家是否需從財(cái)政部門的專家?guī)炖锍槿?,條件可以適當(dāng)放寬。 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:74號(hào)令為什么要規(guī)定技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)項(xiàng)目,評(píng)審專家中應(yīng)當(dāng)包含1名法律專家? 答:談判談什么?主要談的是采購(gòu)需求和合同條款。每一輪談判結(jié)束后,合同草案的主要條款就要變動(dòng)一次,技術(shù)專家解決不了合同問題。正如前面所說,如果遵循按采購(gòu)需求特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式,那就意味著許多金額巨大的項(xiàng)目都有可能采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式,特別是隨著政府購(gòu)買公共服務(wù)工作的推進(jìn),許多大的公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目均需通過競(jìng)爭(zhēng)性談判方式進(jìn)行,合同主要條款的變更至關(guān)重要,必須要有一名法律專家。 競(jìng)爭(zhēng)性談判應(yīng)成服務(wù)類項(xiàng)目主要采購(gòu)方式 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:74號(hào)令規(guī)定了競(jìng)爭(zhēng)性談判可以多輪談,專家要多次參加談判活動(dòng),程序是不是比以前更繁瑣、采購(gòu)成本也更高了? 答:按照政府采購(gòu)法的規(guī)定,在談判開始前,必須先成立談判小組、再由談判小組確認(rèn)或者制定談判文件,進(jìn)而由談判小組確定邀請(qǐng)參加談判的供應(yīng)商名單。因此,對(duì)公開招標(biāo)失敗或緊急之需而適用競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目,因其采購(gòu)需求是完整、明確的,可以先由代理機(jī)構(gòu)代為制訂談判文件,由談判小組在書面推薦供應(yīng)商或者從公告邀請(qǐng)來的供應(yīng)商中確定參加談判的供應(yīng)商時(shí)一并確認(rèn)談判文件,如果采用從供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取方式的,可以在談判時(shí)由談判小組一并確認(rèn)采購(gòu)文件。在這兩種情況下,采取公告邀請(qǐng)和書面推薦方式作為供應(yīng)商來源的,專家最少來兩次,采取從供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取作為供應(yīng)商來源的,專家最少來一次。對(duì)其他因無法詳細(xì)描述需求需要供應(yīng)商提供設(shè)計(jì)或者解決方案的項(xiàng)目,談判小組可以根據(jù)采購(gòu)人對(duì)需求的確認(rèn)情況,進(jìn)行多輪談判,直至采購(gòu)人代表最終確認(rèn)采購(gòu)需求為止。不管何種情形,談判小組均可以根據(jù)談判文件和談判情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購(gòu)需求中的技術(shù)、服務(wù)要求及合同草案條款,但實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容必須經(jīng)采購(gòu)人代表確認(rèn)同意,且在這過程中必須平等地將采購(gòu)需求的變動(dòng)通知到每一個(gè)參與談判的供應(yīng)商,以保證談判過程的公平。74號(hào)令嚴(yán)格遵循了法定程序,以前之所以大家認(rèn)為簡(jiǎn)便,是采購(gòu)人或者代理機(jī)構(gòu)人為合并了法定程序所致。 至于增加了采購(gòu)成本的問題,則不能一概而論。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看,均是根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)來選擇合適的采購(gòu)方式,而不是以采購(gòu)金額的大小來確定采購(gòu)方式。從政府采購(gòu)法的規(guī)定看,競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來源等采購(gòu)方式均規(guī)定了適用情形,唯獨(dú)公開招標(biāo)沒有規(guī)定適用情形,而是從反腐倡廉出發(fā)要求將公開招標(biāo)作為主要采購(gòu)方式。國(guó)際上公開招標(biāo)的適用情形非常明確,只有能夠詳細(xì)描述采購(gòu)需求的產(chǎn)品才適用公開招標(biāo),與采購(gòu)金額大小無關(guān)。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),下一步,我們也要調(diào)整管理理念,圍繞如何更好地實(shí)現(xiàn)物有所值的價(jià)值目標(biāo)去選擇合適的采購(gòu)方式,金額大但采購(gòu)需求無法詳細(xì)描述的項(xiàng)目應(yīng)該選用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式,特別是服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu),競(jìng)爭(zhēng)性談判應(yīng)當(dāng)成為主要方式。從這個(gè)意義上講,增加的采購(gòu)成本相較實(shí)際的采購(gòu)效果而言,應(yīng)該也是“物有所值”甚至是“物超所值”的。 “招標(biāo)失敗后經(jīng)審批兩家可以談”是唯一例外 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:對(duì)多輪談判的項(xiàng)目,最后參加報(bào)價(jià)的供應(yīng)商應(yīng)該如何選擇?如果公開招標(biāo)后只有兩家或者一家供應(yīng)商滿足條件,是否可以轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來源? 答:74號(hào)令里設(shè)計(jì)了一個(gè)“票決制”,即談判結(jié)束后,由談判小組成員投票,按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推薦三家以上符合采購(gòu)需求的供應(yīng)商,然后這三家供應(yīng)商在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交最后報(bào)價(jià)。供應(yīng)商必須是三家以上,只有三家以上才能形成有效競(jìng)爭(zhēng),這是競(jìng)爭(zhēng)性談判的前提。那么來兩家行不行呢?74號(hào)令規(guī)定,公開招標(biāo)后,符合要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí),經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判。這是74號(hào)令里唯一一處兩家可以談的一個(gè)例外,主要是考慮到采購(gòu)效率問題,其他的所有情形包括詢價(jià)采購(gòu),供應(yīng)商為三家以下的均為采購(gòu)活動(dòng)失敗。我們說程序不可逆,不能說公開招標(biāo)來兩家就是兩家競(jìng)爭(zhēng)性談判,來一家就是單一來源,如果制度這樣規(guī)定,那么整個(gè)政府采購(gòu)制度的競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)將不復(fù)存在。實(shí)踐中導(dǎo)致參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商不足三家的情形很多,比如信息公開的范圍不廣或者時(shí)間不足、采購(gòu)項(xiàng)目金額小、供應(yīng)商投標(biāo)文件編制不符合要求等。從我們掌握的情況看,不少地方出現(xiàn)公開招標(biāo)不足三家的問題,最后要么兩家談判,要么單一來源,少數(shù)基層甚至相當(dāng)大的比例因公開招標(biāo)只來一家而采取單一來源實(shí)施采購(gòu)。我們認(rèn)為,出現(xiàn)該問題最重要的原因在于公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)定得過低,有的地方甚至規(guī)定采購(gòu)金額達(dá)到30000元的就要公開招標(biāo),導(dǎo)致許多供應(yīng)商因投標(biāo)成本過高無利可圖而放棄投標(biāo),這需要大家在今后的工作中轉(zhuǎn)變工作理念,提高公開招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)。從制度執(zhí)行上來講,除公開招標(biāo)失敗經(jīng)批準(zhǔn)的情形外,不允許競(jìng)爭(zhēng)性談判出現(xiàn)兩家談判的情形。當(dāng)然,有的項(xiàng)目確實(shí)市場(chǎng)上只有兩家供應(yīng)商,比如一些高壟斷性行業(yè),確實(shí)有這種情況的,又將如何處理呢?我們的意見是可以參照競(jìng)爭(zhēng)性談判方式先分別跟這兩家供應(yīng)商去談,談完以后選定一家報(bào)價(jià)低的,然后實(shí)行單一來源采購(gòu)。 單一來源采購(gòu)引入成本核算概念 《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》:74號(hào)令對(duì)單一來源采購(gòu)的規(guī)定與以往實(shí)踐相比,最大的變化是什么? 答:相較此前的采購(gòu)實(shí)踐,74號(hào)令單一來源采購(gòu)最大的變化是引入了成本核算的概念,即要求采購(gòu)人員編寫的協(xié)商情況記錄中應(yīng)當(dāng)包含供應(yīng)商提供的采購(gòu)標(biāo)的成本、同類項(xiàng)目合同價(jià)格以及相關(guān)專利、專有技術(shù)等情況說明。74號(hào)令出臺(tái)前,單一來源采購(gòu)成交價(jià)格往往比較高,基本上是貼著采購(gòu)預(yù)算成交的。74號(hào)令之所以做出上述要求,主要考慮,一是增加一項(xiàng)可查詢的信息記錄,方便審計(jì)和財(cái)政部門的事后監(jiān)督;二是保證成交價(jià)格的合理性,如果該產(chǎn)品市場(chǎng)在售,那么同等條件下政府采購(gòu)價(jià)不能高于市場(chǎng)價(jià),如果該產(chǎn)品沒有形成市場(chǎng)價(jià)格,那么供應(yīng)商要告知成本。另一個(gè)重大變化是引入了公示制度,要求擬采用單一來源采購(gòu)方式的項(xiàng)目,在報(bào)財(cái)政部門批準(zhǔn)之前,應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門指定的媒體上公示。 (周黎潔 樂佳超 王童彥 張靜遠(yuǎn)) |
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