創(chuàng)新國土資源管理 促進生態(tài)文明建設(shè)
徐紹史
黨的十六大以來，我們黨堅持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，立足經(jīng)濟快速增長中資源環(huán)境代價過大的嚴峻現(xiàn)實，明確提出了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想。國土資源是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性、根本性的地位。十年來，國土資源系統(tǒng)按照中央的決策和部署，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，解放思想、改革創(chuàng)新，強化統(tǒng)籌、綜合設(shè)計，把國土資源工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局中來謀劃，初步走出了一條具有中國特色的國土資源工作之路。
一、保障與保護并舉，服務(wù)與建設(shè)能力不斷提高
我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國，面臨著建設(shè)用地供需矛盾突出、耕地保護難度增大、用地粗放浪費等問題。黨的十六大以來，我們始終從統(tǒng)籌經(jīng)濟、社會和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的大局出發(fā)，不斷創(chuàng)新資源管理和生態(tài)文明建設(shè)的方式方法，在保障發(fā)展和保護資源的同時，生態(tài)文明建設(shè)取得新成效。
推進“三個轉(zhuǎn)變”，生態(tài)文明建設(shè)明顯加強。十年來，我們持續(xù)轉(zhuǎn)變管理理念、管理職能、管理方式，國土資源部門服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力得到進一步提高，有力促進了經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。在管理理念上，我們從單純的資源管理走向資源、資產(chǎn)、資本三位一體綜合管理，從單純的數(shù)量管理走向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體綜合管理，從單純滿足需求走向供需雙向調(diào)節(jié)和差別化管理。在管理職能上，我們持續(xù)推動從微觀管理走向宏觀管理，從重審批走向重監(jiān)管，從項目安排走向制度設(shè)計，把權(quán)力真正放下去，把服務(wù)和監(jiān)管切實抓起來。在管理方式上，我們綜合運用經(jīng)濟、法律、行政和科技手段，不斷提高國土資源服務(wù)和監(jiān)管效能。
統(tǒng)籌供需平衡，資源保障能力不斷提高。十年來，我們通過擴增量、擠存量、放流量，積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、低丘緩坡荒灘開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾等，千方百計增加土地供應(yīng)，保障科學(xué)發(fā)展用地。2002—2011年，全國共批準新增建設(shè)用地4300多萬畝，做到了重點項目用地和民生用地應(yīng)保盡保。在礦產(chǎn)資源方面，我們大力實施地質(zhì)找礦新機制，石油、煤、鐵、銅等重要戰(zhàn)略礦種呈現(xiàn)儲量增長大于生產(chǎn)消耗的可喜局面，礦產(chǎn)資源保障能力進一步提高。
優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，資源開發(fā)效能逐步顯現(xiàn)。十年來，我們按照鼓勵、允許、限制、禁止產(chǎn)業(yè)類別，明確土地利用和保障重點，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。將農(nóng)村土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤有機結(jié)合，搭建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)平臺，優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地利用布局結(jié)構(gòu)，促進了城鄉(xiāng)要素流動。我們還持續(xù)推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，促進礦山企業(yè)兼并重組和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。加快煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)油氣資源勘查開發(fā)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，有效減少了環(huán)境污染和溫室氣體排放。
推進節(jié)約集約，資源開發(fā)利用更加高效。十年來，我們嚴格標準規(guī)范，探索節(jié)約集約用地模式，基本形成公路、民用航空等40類工程項目建設(shè)用地標準體系，穩(wěn)步推進國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作。加大示范力度，實施礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項，啟動礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)工作。開展國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，提高各地政府和民眾的節(jié)約優(yōu)先意識。
開發(fā)保護并重，資源開發(fā)與生態(tài)建設(shè)更加協(xié)調(diào)。實施最嚴格的耕地保護制度，方能保障國家糧食安全。十年來，我們強化管控性保護，嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度。推進建設(shè)性保護，積極開展以農(nóng)田整理為重點的農(nóng)村土地整治，實施土地整治重大工程和示范省建設(shè)，大力開展高標準基本農(nóng)田建設(shè)。通過多措并舉，守住了18億畝耕地紅線，為糧食“八連增”和國家經(jīng)濟安全做出了重大貢獻。完善體制機制，實施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，全面加強礦山環(huán)境治理恢復(fù)和礦區(qū)土地復(fù)墾，同時加強地質(zhì)災(zāi)害防治，維護人民生命財產(chǎn)安全。
理順資源收益分配關(guān)系，促進社會和諧發(fā)展。十年來，我們深化征地制度改革，著力維護被征地農(nóng)民的土地權(quán)益，實施征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價，征地補償標準提高30%以上，部分地區(qū)提高1倍以上。確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住型中小套型商品房用地等“三類住房”用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%，實現(xiàn)保障性安居工程用地應(yīng)保盡保。開展和諧礦區(qū)建設(shè)，探索資源所在地農(nóng)民集體以土地入股、出租等方式參與開發(fā)，分享收益，改善資源產(chǎn)地群眾生產(chǎn)生活條件，促進社會和諧和生態(tài)環(huán)境保護。
二、機遇與挑戰(zhàn)并存，資源開發(fā)與生態(tài)建設(shè)任重道遠
當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步快速推進的重要歷史時期，國土資源保護、合理利用和生態(tài)文明建設(shè)既面臨嚴峻挑戰(zhàn)，也面臨難得的發(fā)展機遇。
資源開發(fā)利用和生態(tài)文明建設(shè)面臨重大挑戰(zhàn)。一是資源供需矛盾不斷加劇。目前，全國每年建設(shè)用地需求在1000萬畝以上，用地缺口大，個別耕地后備資源匱乏省份占補平衡難度大。礦產(chǎn)資源需求的快速增長導(dǎo)致對外依存度大幅攀升并居高不下。二是土地資源利用較為粗放。部分城鎮(zhèn)規(guī)模過度擴張，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地和農(nóng)村人均建設(shè)用地均超過國家標準。三是地質(zhì)環(huán)境和災(zāi)害問題凸顯。我國水土流失面積達356萬平方公里，荒漠化面積達264萬平方公里，地質(zhì)災(zāi)害呈易發(fā)多發(fā)之勢。以上問題的成因十分復(fù)雜，與我國特殊的資源國情有關(guān)，與當前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的特殊階段有關(guān)，也與現(xiàn)行的相關(guān)體制機制不完善有關(guān)。
資源開發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)存在有利條件和良好機遇。在黨中央國務(wù)院的高度重視和堅強領(lǐng)導(dǎo)下，我們有能力、有信心應(yīng)對嚴峻挑戰(zhàn)，破解突出難題。一是節(jié)約有潛力。隨著農(nóng)村人口流向城市，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，農(nóng)村土地盤活節(jié)約的潛力增強；經(jīng)過多年建設(shè)發(fā)展，許多城市進入土地二次開發(fā)階段，節(jié)地提效的潛力增強；通過提高礦產(chǎn)資源采選綜合回收率、尾礦利用率，礦產(chǎn)資源綜合利用潛力增強。二是開源有空間。部分低丘緩坡、荒灘荒山荒溝可以開發(fā)為建設(shè)用地，也可以因地制宜地建設(shè)為生態(tài)用地，改善人民生產(chǎn)生活條件。三是改革有動力。節(jié)約資源和保護環(huán)境是基本國策，是人民群眾的熱切期盼，社會共識不斷增進，內(nèi)生動力不斷提升，隨著國土資源重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革持續(xù)推進，改革創(chuàng)新成為解決資源環(huán)境問題的必然選擇和根本出路。
三、改革與創(chuàng)新驅(qū)動，統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展
胡錦濤總書記指出，“建設(shè)生態(tài)文明，實質(zhì)上就是要建設(shè)以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會?！秉h的十七屆五中全會對加快建設(shè)“兩型社會”、提高生態(tài)文明水平提出了新要求。作為生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域，我們要堅定不移地以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，進一步深化改革創(chuàng)新，做好“統(tǒng)籌”文章，實行最嚴格的資源保護、利用和管理制度，實現(xiàn)資源利用的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，以資源可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
加強頂層設(shè)計，搞好工作布局。以構(gòu)建保障和促進科學(xué)發(fā)展新機制為主線，統(tǒng)籌保障發(fā)展、保護資源、生態(tài)建設(shè)。一是全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，以總量控制倒逼節(jié)約集約、以嚴格標準促進節(jié)約集約、以政策法規(guī)保障節(jié)約集約、以試點示范帶動節(jié)約集約，提高資源綜合利用效率。二是繼續(xù)堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，維護國家糧食安全。三是實施找礦突破戰(zhàn)略行動，著力打造以市場為導(dǎo)向的制度平臺。四是全面加強陸海統(tǒng)籌，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟，優(yōu)化海洋資源開發(fā)布局，有序開發(fā)海底礦產(chǎn)資源。五是大力推進國土綜合開發(fā)整治，優(yōu)化國土開發(fā)空間布局。
持續(xù)推進改革，加快制度供給。一是深化資源有償使用制度改革，加快建立能夠反映所有者權(quán)益、市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的資源價格形成機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。二是全面推進農(nóng)村土地管理制度改革，逐步形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的集體土地權(quán)利體系，加快建立平等交換、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范有序的建設(shè)用地市場，建立健全宅基地使用權(quán)退出和補償機制，完善征地補償機制，保障好被征地農(nóng)民的合法土地權(quán)益。三是深化國土資源管理體制改革，鞏固和完善集中統(tǒng)一與分類分級管理相結(jié)合的國土資源管理體制。四是加大行政審批制度改革力度。五是建立資源出讓收益全民共享機制，資源開發(fā)收益更多地向資源產(chǎn)地傾斜。
創(chuàng)新工作舉措，強化支撐保障。一是建立以國土規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的國土資源規(guī)劃體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。二是構(gòu)建有利于國土資源優(yōu)化配置的市場體系和宏觀調(diào)控體系，堅持總量控制、供需雙向調(diào)節(jié)和差別化管理的各項政策。三是完善國土資源法律體系和執(zhí)法監(jiān)管體系，確保各項工作在法律法規(guī)框架內(nèi)開展。四是健全國土資源調(diào)查評價監(jiān)測體系，以上天、入地、下海、登極為重點，加強國土調(diào)查綜合評價監(jiān)測。五是構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的國土資源工作新格局。
服務(wù)國計民生，促進持續(xù)發(fā)展。一是保障發(fā)展更加有力，新增建設(shè)用地規(guī)模穩(wěn)步增長，節(jié)約和挖潛用地能力明顯提高，重要礦產(chǎn)的國內(nèi)保障程度進一步提高。二是保護資源更加嚴格，鎢、錫、銻、稀土等優(yōu)勢礦產(chǎn)資源和特定礦種的保護明顯加強。三是資源利用更加集約，“十二五”末實現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地比2010年降低30%的目標，煤炭采區(qū)回采率保持在85%以上，鐵、銅、鋁等重要礦產(chǎn)資源開采回采率保持在85%以上。四是資源配置更加優(yōu)化，2020年重點城市群、重要經(jīng)濟區(qū)及海岸帶國土經(jīng)濟密度顯著提高，基本形成布局優(yōu)化、疏密有致、開發(fā)有序的國土開發(fā)格局。五是開發(fā)保護更加惠民，民生用地應(yīng)保盡保，被征地農(nóng)民生活水平有提高和長遠生計有保障，資源開發(fā)收益分配向資源產(chǎn)地傾斜，礦地關(guān)系更加融洽。六是人與國土更加和諧，生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地更加合理，土壤污染得到有效治理，地質(zhì)環(huán)境得到有效保護，地質(zhì)災(zāi)害防治體系更加完善，災(zāi)害損失大幅下降。
（作者：國土資源部黨組書記、部長、國家土地總督察）
