現(xiàn)階段提高我國銀行業(yè)監(jiān)管有效性的六個問題
——基于總結(jié)國際金融危機教訓(xùn)的思考
周慕冰
加強和完善銀行監(jiān)管，是銀行業(yè)科學發(fā)展與有效支持實體經(jīng)濟的永恒主題。國際金融危機爆發(fā)后，國際監(jiān)管組織和各國監(jiān)管當局進行了比較深刻的反思，提出了一系列旨在加強和完善銀行監(jiān)管的新理念、新措施。中國銀監(jiān)會始終堅持創(chuàng)新監(jiān)管理念和措施，推動銀行業(yè)在改革中穩(wěn)步前行，不僅成功抵御了國際金融危機沖擊，而且實現(xiàn)了自身穩(wěn)健經(jīng)營，支持了實體經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。但是，我們要清醒認識現(xiàn)階段銀行業(yè)面臨的諸多挑戰(zhàn)，一方面，我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的步伐不斷加快，銀行業(yè)支持實體經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)更加艱巨；另一方面，國際金融穩(wěn)定理事會和巴塞爾委員會提出了資本、流動性以及系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的新標準，銀行業(yè)將受到更嚴格的監(jiān)管。為此，我們必須以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，立足中國實際，全面貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議和全國金融工作會議精神，優(yōu)化監(jiān)管理念，加強監(jiān)管引領(lǐng)，進一步提高銀行監(jiān)管的前瞻性、針對性和有效性。
一、更加注重激勵性監(jiān)管，逐步實現(xiàn)約束性監(jiān)管與激勵性監(jiān)管的有機結(jié)合
本輪國際金融危機的主要原因是金融機構(gòu)自身的內(nèi)控機制失效，內(nèi)控失效的外在原因是約束性監(jiān)管過多而激勵性監(jiān)管太少。事實上，國際的經(jīng)驗教訓(xùn)深刻地揭示了激勵機制在市場經(jīng)濟中的重要作用。在一個充滿非對稱信息的市場里，市場是否有效，取決于市場規(guī)則是否符合激勵相容條件，激勵機制能否有效誘導(dǎo)市場參與者自覺地披露信息和努力工作，切實避免逆向選擇和道德風險。從我國的情況看，商業(yè)銀行通過股改和公開上市已初步建立了現(xiàn)代銀行制度，具備了實施激勵性監(jiān)管的條件。因此，要逐步建立合理的監(jiān)管激勵機制，充分提升商業(yè)銀行加強內(nèi)部管理和控制的積極性、主動性，使監(jiān)管政策內(nèi)化為銀行的規(guī)章制度，使監(jiān)管措施內(nèi)化為銀行的自覺行動，使監(jiān)管要求內(nèi)化為銀行的自我約束，真正做到激勵相容，變“要我干”為“我要干”。
一是加強自查自糾。對于監(jiān)管部門關(guān)注的重點工作，可要求銀行先行自我檢查和自我糾正。自查自糾成效明顯的，應(yīng)減輕甚至取消處罰；自查自糾不力的，應(yīng)加重處罰。
二是實施差別監(jiān)管。要實行監(jiān)管措施與銀行風險狀況掛鉤、與銀行經(jīng)營管理和風險控制水平掛鉤的制度安排，充分發(fā)揮監(jiān)管措施的引領(lǐng)功能。比如，在市場準入監(jiān)管方面，優(yōu)先支持經(jīng)營穩(wěn)健和管理規(guī)范的銀行，對風險控制水平較高的銀行適當降低準入門檻。
三是激活市場主體。要通過激勵性監(jiān)管措施，充分發(fā)揮銀行作為市場主體的能動性，切實增強其在防控風險中的第一責任人意識。比如，在實施非現(xiàn)場監(jiān)管中，要鼓勵和支持有條件的銀行根據(jù)實際情況，在滿足最低監(jiān)管目標值的基礎(chǔ)上，確定更高的資本充足率、撥貸比和更低的風險集中度、杠桿率等指標，作為全行經(jīng)營計劃，以促進經(jīng)營機制的自我完善和風險控制水平的主動提升。
二、更加注重創(chuàng)新監(jiān)管，逐步實現(xiàn)銀行監(jiān)管與銀行創(chuàng)新的良性互動
金融創(chuàng)新作為制度創(chuàng)新的重要組成部分，是一種與經(jīng)濟制度互為影響、互為因果的制度變遷。在這次國際金融危機中，歐美銀行業(yè)的創(chuàng)新在很大程度上屬于過度創(chuàng)新，而我國銀行業(yè)相對說來則是創(chuàng)新不足。我們要充分吸取歐美銀行過度創(chuàng)新的教訓(xùn)，在堅持風險可控的前提下，營造有利于銀行業(yè)創(chuàng)新的政策環(huán)境。
一是鼓勵支持實體經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)品創(chuàng)新。要鼓勵銀行圍繞實體經(jīng)濟發(fā)展的真實需求和能夠形成生產(chǎn)力的有效需求，不斷加大金融創(chuàng)新，把稀缺的信貸資金配置到實體經(jīng)濟中最急需的行業(yè)和企業(yè)，提升對實體經(jīng)濟的服務(wù)水平和質(zhì)量。當前，要針對小微企業(yè)缺乏有效抵質(zhì)押品和“三農(nóng)”受自然條件影響較大的特點，創(chuàng)新出“量體裁衣”式的金融產(chǎn)品和工具，切實改進對國民經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)的金融服務(wù)質(zhì)量。
二是探索圍繞資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)不占用資本，風險較小，又能夠改變銀行過分依賴利差的盈利模式，有利于銀行轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。要引導(dǎo)銀行將資產(chǎn)管理作為創(chuàng)新重點，在風險可控、成本可算、信息充分披露的前提下，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)流程，為客戶提供差異化和個性化的金融服務(wù)。
三是研究推進信貸資產(chǎn)的證券化創(chuàng)新。資產(chǎn)證券化可以增強銀行流動性，降低加權(quán)風險資產(chǎn)規(guī)模，緩解資本占用壓力。要鼓勵商業(yè)銀行選擇質(zhì)量好、收益穩(wěn)定的貸款作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，在堅持結(jié)構(gòu)簡單、規(guī)?？煽?、信息透明的原則下推進信貸資產(chǎn)證券化，堅決防止將單級證券化產(chǎn)品衍生成復(fù)合產(chǎn)品。
三、更加注重公正監(jiān)管，逐步實現(xiàn)單體機構(gòu)監(jiān)管與整體行業(yè)監(jiān)管的有機統(tǒng)一
銀行監(jiān)管的目標之一是保護銀行業(yè)公平競爭和提高銀行業(yè)競爭能力。公正是市場經(jīng)濟實現(xiàn)充分競爭和良性發(fā)展的基石。如果制度安排先天性地存在不公正性，就會導(dǎo)致資源錯配和市場失效。銀行業(yè)的公正監(jiān)管就是要將所有機構(gòu)視為法律地位平等的市場主體，實施具有一致性和科學性的監(jiān)管政策與監(jiān)管措施。
一是更加注重監(jiān)管規(guī)則的科學性。這是公正監(jiān)管的先決條件。要逐步跳出偏重于規(guī)范銀行具體經(jīng)營行為的思維模式，研究制定立足于規(guī)范行業(yè)競爭和維護市場秩序的監(jiān)管規(guī)則。這就要求監(jiān)管部門更多地調(diào)研和聽取銀行意見，準確掌握行業(yè)和市場動態(tài)。
二是更加注重監(jiān)管評價的一致性。這是公正監(jiān)管的基本要求。要不斷完善市場準入制度，最大限度地統(tǒng)一不同類型銀行的準入標準，從源頭上杜絕監(jiān)管套利；要不斷提高非現(xiàn)場監(jiān)管水平，增強不同銀行監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性；要探索開展橫貫式現(xiàn)場檢查，在同一時間對不同銀行的同一類業(yè)務(wù)、同一類客戶進行檢查，確保對不同機構(gòu)和不同地區(qū)的查處標準與監(jiān)管要求相互一致。
三是更加注重監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性。這是公正監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。唯有嚴格執(zhí)法，才能切實保障監(jiān)管的公正性。要堅守風險底線，通過持續(xù)的信息收集和風險分析，準確發(fā)現(xiàn)并及時揭示各種風險苗頭。要加強監(jiān)管處罰與問責，杜絕選擇性執(zhí)法，改變以往市場準入多而持續(xù)監(jiān)管少、風險提示多而行政處罰少、監(jiān)管要求多而后續(xù)措施少的現(xiàn)象。
四、更加注重合作監(jiān)管，逐步形成既不交叉又無空白的監(jiān)管合力
當今世界已經(jīng)進入被經(jīng)濟學家斯蒂格利茨稱為“沒有全球政府的全球治理體系”的全球化時代，構(gòu)建出有效的國內(nèi)外金融監(jiān)管合作機制顯得尤其重要。我國銀行業(yè)近年來綜合化經(jīng)營和國際化經(jīng)營程度日益提高，加強監(jiān)管合作成為提升銀行監(jiān)管有效性的必由之路。
一是強化銀監(jiān)會內(nèi)部的聯(lián)動監(jiān)管。建立健全監(jiān)管聯(lián)動平臺，加強銀監(jiān)會與各派出機構(gòu)之間的聯(lián)動，共同研判監(jiān)管對象的風險動態(tài)，確保對銀行總行與分支機構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
二是強化國內(nèi)同行的聯(lián)合監(jiān)管。繼續(xù)利用好“一行三會”間的聯(lián)席協(xié)調(diào)會議平臺，積極開展跨部門聯(lián)合督導(dǎo)和檢查，筑牢銀行、證券、保險機構(gòu)之間“防火墻”，有效防范跨業(yè)風險。
三是強化國際同行的聯(lián)席監(jiān)管。國際金融危機凸顯金融活動國際化與金融監(jiān)管屬地化的矛盾，加強全球金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作非常必要和重要。要繼續(xù)加強與全球監(jiān)管者的信息交流和監(jiān)管合作，積極參與國際金融監(jiān)管改革和標準制定，在國際金融監(jiān)管活動中發(fā)揮更大作用。
五、更加注重并表監(jiān)管，逐步實現(xiàn)從單一法人監(jiān)管向集團并表監(jiān)管的根本轉(zhuǎn)變
巴塞爾委員會于1979年首次提出了“并表監(jiān)管”概念，1997 年將并表監(jiān)管確定為《有效銀行監(jiān)管核心原則》的一項核心原則。從我國的情況看，一方面，銀行業(yè)綜合化和國際化經(jīng)營程度不斷提升，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性不斷增強；另一方面，盡管近年來各銀行集團的并表管理意識有所加強，但集團對海外機構(gòu)和附屬機構(gòu)的管理有效性仍然不足。加強并表監(jiān)管的任務(wù)非常迫切，并表監(jiān)管的方法和內(nèi)容需要進一步完善。
一是完善并表監(jiān)管體制。要貫徹落實《銀行并表監(jiān)管指引》，并表監(jiān)管體制由過去銀監(jiān)會監(jiān)管各銀行總行、派出機構(gòu)監(jiān)管各銀行分支機構(gòu)的平行式監(jiān)管，逐步轉(zhuǎn)向適應(yīng)銀行集團的自上而下式監(jiān)管；并表管理體制由過去的銀行集團通過派駐董事實行管理，逐步轉(zhuǎn)向以派駐董事為主、條線管理為輔的管理體制。
二是拓寬并表監(jiān)管內(nèi)容。不僅要關(guān)注銀行集團的監(jiān)管指標執(zhí)行情況，更要摸清集團內(nèi)股權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)注集團內(nèi)部風險傳染和蔓延；不僅要加強對重點業(yè)務(wù)和重點機構(gòu)的風險管理，更要關(guān)注集團并表管理框架的完善，做到各類機構(gòu)、各種業(yè)務(wù)、各個區(qū)域全面覆蓋，財務(wù)狀況、風險水平、信息技術(shù)全面并表。
三是健全并表監(jiān)管工具。當前，要根據(jù)銀行集團與單一法人的差異，參考商業(yè)銀行監(jiān)管評級體系，盡快建立銀行集團的風險評估和監(jiān)管評級體系；通過專項現(xiàn)場檢查和日常監(jiān)管，綜合評估銀行集團并表管理能力。
六、更加注重行為監(jiān)管，逐步實現(xiàn)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的有機統(tǒng)一
本輪國際金融危機暴露出的一個主要問題是，對商業(yè)銀行的行為監(jiān)管不夠，對金融消費者的權(quán)益保護不夠。只有實現(xiàn)機構(gòu)審慎監(jiān)管與市場行為監(jiān)管的有機統(tǒng)一，才能切實提升銀行監(jiān)管的有效性。從我國情況看，部分銀行不合理收費和附加貸款條件不僅損害銀行聲譽，而且增加交易成本，擾亂了金融市場秩序。必須更加注重行為監(jiān)管，切實保護金融消費者權(quán)益。
一是規(guī)范業(yè)務(wù)行為。要著力推進銀行各類業(yè)務(wù)行為的規(guī)范化，重點要規(guī)范以業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)創(chuàng)新為名而附加貸款條件和增收服務(wù)費用的違規(guī)行為。要明確不得以貸轉(zhuǎn)存，不得存貸掛鉤，不得以貸收費，不得浮利分費，不得借貸搭售，不得一浮到頂，不得轉(zhuǎn)嫁成本。
二是規(guī)范信息披露。督促銀行按照名錄管理和統(tǒng)一定價原則，建立起科學合理、公開透明的收費制度，將服務(wù)收費項目進行梳理排序，逐項列示服務(wù)名稱、項目功能、適用客戶和收費標準等內(nèi)容。在推出新的收費項目或調(diào)整收費標準之前，及時告知金融消費者，確保其具有對價格變動的知情權(quán)和對產(chǎn)品的選擇權(quán)。
三是規(guī)范投訴處理。督促銀行進一步明確內(nèi)部分工，加強投訴管理，加強輿情監(jiān)測，創(chuàng)造通暢有效、界面友好的舉報和投訴渠道，及早發(fā)現(xiàn)苗頭性問題；按照“問題到我為止”的原則，通過專崗專人和快速應(yīng)對機制，及時有效地解決消費者反映的問題。 （作者：中國銀監(jiān)會副主席）
