我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路與重點(diǎn)任務(wù)
杜 鷹
區(qū)域發(fā)展不平衡是我國的基本國情，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是國民經(jīng)濟(jì)整體戰(zhàn)略的重要組成部分。解決好區(qū)域問題，不僅關(guān)系到不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，而且關(guān)系到中華民族的向心力與凝聚力。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視區(qū)域發(fā)展問題?！笆晃濉币詠恚诳茖W(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我國區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出一系列重大積極變化，但仍存在諸多亟待解決的突出矛盾和問題，必須把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展擺在更加重要的位置。
一、我國區(qū)域發(fā)展取得明顯成效
“十一五”以來，中央完整地提出了實(shí)施西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在這一戰(zhàn)略指導(dǎo)下，國家批準(zhǔn)實(shí)施了一系列重大區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域性政策文件，區(qū)域政策體系不斷完善，并日益呈現(xiàn)出細(xì)化、實(shí)化和差別化特征，推動(dòng)形成了我國區(qū)域發(fā)展生動(dòng)活潑的良好局面。
一是地區(qū)發(fā)展差距擴(kuò)大的勢(shì)頭得到有效遏制。改革開放初期我國實(shí)施沿海地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略，東部地區(qū)發(fā)展速度始終領(lǐng)先于中西部地區(qū)?！笆晃濉币詠?，東部地區(qū)“一馬當(dāng)先”的增長(zhǎng)格局逐漸被打破。2007年，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速首次超過東部地區(qū)。2008—2011年，中部、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)4年超過東部地區(qū)，區(qū)域增長(zhǎng)格局發(fā)生重大而可喜的變化。
二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極不斷涌現(xiàn)。全國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重心區(qū)從南到北、由東至西不斷拓展。京津冀地區(qū)迅速崛起，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，共同引領(lǐng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。東部沿海地區(qū)完成新一輪產(chǎn)業(yè)布局，形成了一批新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，輻射帶動(dòng)能力進(jìn)一步增強(qiáng)。廣西北部灣、成渝、關(guān)中—天水、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)加快發(fā)展，成為引領(lǐng)中西部地區(qū)持續(xù)快速增長(zhǎng)的重要支撐。
三是對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度不斷加大。中央出臺(tái)了促進(jìn)西藏、新疆、廣西、云南、內(nèi)蒙古、青海等省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確了各地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路和重點(diǎn)任務(wù)。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施10多年來，中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)達(dá)4萬多億元，中央預(yù)算內(nèi)投資和國債資金累計(jì)投入達(dá)8900億元，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得突破性進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出新步伐，社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了歷史性變化。中央調(diào)整完善了對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶機(jī)制，形成了經(jīng)濟(jì)、干部、人才、科技全方位對(duì)口支援新格局，彰顯了祖國大家庭的溫暖和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。
四是區(qū)域合作深度和廣度進(jìn)一步加強(qiáng)。國內(nèi)區(qū)域合作深入開展，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)和東中西合作示范區(qū)；泛珠三角、泛長(zhǎng)三角等各類跨行政區(qū)的區(qū)域一體化加快發(fā)展，合作形式和內(nèi)容越來越豐富。國際區(qū)域合作務(wù)實(shí)推進(jìn)，國務(wù)院批復(fù)了中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要，出臺(tái)了支持云南建設(shè)開放橋頭堡的政策，中國與東盟、中亞等國際合作水平進(jìn)一步提高。
五是區(qū)域政策體系更加完善。區(qū)域政策目標(biāo)從過去單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。國家主體功能區(qū)規(guī)劃從戰(zhàn)略層面上進(jìn)一步明確了不同區(qū)域不同空間的功能定位。政策空間尺度過大和宏觀政策“一刀切”的問題正在逐步扭轉(zhuǎn)，區(qū)域調(diào)節(jié)手段正在從相對(duì)單一的行政計(jì)劃手段向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段轉(zhuǎn)變。
盡管我國區(qū)域發(fā)展取得了明顯成效，但仍存在諸多亟待解決的突出問題。一是地區(qū)發(fā)展差距依然較大。中西部和東北地區(qū)與東部地區(qū)的絕對(duì)差距仍在拉大。中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱的瓶頸制約仍然存在，基本公共服務(wù)能力薄弱、水平較低。二是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)比較脆弱。中西部地區(qū)多為資源輸出型為主的省份，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，效益總體不高，發(fā)展穩(wěn)定性較差。全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩，對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)形成擠壓，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能出現(xiàn)波動(dòng)，極易引發(fā)深層次社會(huì)矛盾。三是面臨“趕”與“轉(zhuǎn)”的雙重壓力。中西部地區(qū)發(fā)展滯后，必須實(shí)施趕超戰(zhàn)略，努力縮小與東部沿海地區(qū)的差距。同時(shí)，又必須堅(jiān)持貫徹“主題”和“主線”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由政策刺激向自主增長(zhǎng)有序轉(zhuǎn)變。四是東部地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力進(jìn)一步加大。雖然近年東部地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整邁出新步伐，但在創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)、研發(fā)投入、人才培養(yǎng)和企業(yè)家精神培育等方面與世界先進(jìn)水平相比還有不小差距，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化、需求結(jié)構(gòu)不合理、能源資源約束強(qiáng)化等深層次問題比較突出。此外，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制還不完善，區(qū)域間無序競(jìng)爭(zhēng)和低水平重復(fù)建設(shè)問題依然存在，區(qū)際間利益關(guān)系調(diào)整還缺乏科學(xué)的制度規(guī)范和法律保障。
二、進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路
按照黨的十七大和十七屆五中、六中全會(huì)精神和國家“十二五”規(guī)劃綱要要求，今后一個(gè)時(shí)期，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必須致力于實(shí)現(xiàn)以下四大目標(biāo)。一是遏制地區(qū)間人均生產(chǎn)總值差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，使之保持在適度的范圍內(nèi)。二是縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距，使各地區(qū)人民都能享受大體均等化的基本公共服務(wù)，確保改革發(fā)展成果由全體人民共享。三是立足充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。四是人與自然的關(guān)系處于協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)。各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須符合主體功能定位的要求，充分考慮本地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，做到開發(fā)有度、開發(fā)有序、開發(fā)可持續(xù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。
要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，在工作中必須著重處理好四個(gè)基本關(guān)系。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的關(guān)系。在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的同時(shí)，必須更加注重促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，始終注意處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善民生、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。二是政策統(tǒng)一性與差別性的關(guān)系。有效的宏觀政策從來都是既具有統(tǒng)一性，又具有差別性。因此，既要保持和維護(hù)宏觀政策的統(tǒng)一性，又要立足各地區(qū)發(fā)展實(shí)際，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待。三是統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)的關(guān)系。既要全國“一盤棋”，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧；也要突出重點(diǎn)，集中精力解決制約區(qū)域發(fā)展的突出矛盾和主要問題。要堅(jiān)持一手抓條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，著力培育形成新的增長(zhǎng)極；一手抓扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力。四是政府與市場(chǎng)的關(guān)系。必須堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，打破地區(qū)封鎖，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。但也要清醒地認(rèn)識(shí)，縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)公平正義的本質(zhì)要求和政府義不容辭的責(zé)任，必須加強(qiáng)政策扶持和投入力度，建立健全互助機(jī)制和扶持機(jī)制，把市場(chǎng)機(jī)制和政府調(diào)控更加有效地結(jié)合起來。
三、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)
當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要著力破解阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難題，加快構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展新格局。
要深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。深入推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)，加快落實(shí)特殊支持政策，加快基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，切實(shí)保障和改善民生。全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，統(tǒng)籌推進(jìn)全國老工業(yè)基地調(diào)整改造，促進(jìn)資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，全面實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起規(guī)劃，出臺(tái)并實(shí)施新時(shí)期促進(jìn)中部崛起的政策文件。積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。
要全面落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略。要抓緊完成省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃，加快制定與主體功能區(qū)相適應(yīng)的投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、環(huán)境等方面的配套政策，加快形成實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃的政策體系。要建立各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)體系和實(shí)施機(jī)制，合理劃分中央和地方的權(quán)責(zé)關(guān)系，引導(dǎo)各地區(qū)按照主體功能定位推進(jìn)發(fā)展。
要進(jìn)一步發(fā)揮條件較好地區(qū)的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。鼓勵(lì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，全面提升國際競(jìng)爭(zhēng)力。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)先行先試的重要作用，繼續(xù)發(fā)揮長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀地區(qū)在引領(lǐng)全國發(fā)展中的引擎作用，增強(qiáng)沿海地區(qū)帶動(dòng)腹地發(fā)展的能力。支持武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)等地區(qū)加快開發(fā)開放，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)極。
要積極支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展。加快革命老區(qū)、民族地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)發(fā)展，妥善處理好加快發(fā)展與轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的關(guān)系，走出一條又好又快發(fā)展的新路。要進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政策扶持力度，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，加快特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，盡快改善集中連片特殊困難地區(qū)的外部發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步提高教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平。
要全面深化區(qū)域合作。充分發(fā)揮東部地區(qū)科技力量雄厚的優(yōu)勢(shì)，幫助和帶動(dòng)中西部地區(qū)加快科技進(jìn)步，繼續(xù)實(shí)施好人才合作工程。不斷完善對(duì)口支援方式，扎實(shí)做好對(duì)口支援西藏、新疆、青海藏區(qū)等工作。要密切與周邊國家和地區(qū)的合作，積極參與大湄公河次區(qū)域、東盟—湄公河流域開發(fā)合作，加快建設(shè)連接中國—東盟市場(chǎng)的國際大通道，務(wù)實(shí)推進(jìn)與東北亞地區(qū)合作。
要不斷提升對(duì)外開放水平。協(xié)同推進(jìn)沿海、沿邊與內(nèi)地開放，努力構(gòu)筑全方位開放新格局。深化沿海開放，積極推動(dòng)海峽西岸對(duì)臺(tái)合作和粵港澳深度合作。提升沿邊開放，加快邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)及沿邊重點(diǎn)邊境口岸城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)歐亞大陸橋及其他國際運(yùn)輸通道建設(shè)，建好新疆喀什、霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和廣西東興、云南瑞麗、內(nèi)蒙古滿洲里等沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)。加快內(nèi)陸開放，積極發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)。
要大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。抓緊制定我國海洋發(fā)展戰(zhàn)略，陸海統(tǒng)籌，大力拓展國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。加快推進(jìn)試點(diǎn)工作，進(jìn)一步完善全國海洋經(jīng)濟(jì)布局。大力實(shí)施科技興海戰(zhàn)略，推進(jìn)生態(tài)友好型海洋開發(fā)，大力培育海洋優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。加快編制全國海島保護(hù)利用規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)國家海洋權(quán)益。
要加快完善體制機(jī)制。圍繞發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)區(qū)域政策和規(guī)劃的研究制定，加快形成具有中國特色的區(qū)域管理制度和規(guī)范有序、分類管理的區(qū)域政策體系。充分借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，抓緊制定促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律法規(guī)，將促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展納入規(guī)范化、法制化軌道。 （作者： 國家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任）
