誰來提起公益訴訟——從康菲溢油事故看民訴法修改
新華社北京１０月２６日電（記者霍小光、楊維漢、陳菲、羅沙）近期發(fā)生的康菲溢油事故，引發(fā)社會各界對“誰來提起公益訴訟”問題的熱議。公益訴訟呼喚公眾的參與和努力。
２４日提交全國人大常委會審議的民事訴訟法修正案草案中，增加規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟?！?/p>
不少立法者、司法者、法學(xué)專家和環(huán)保人士認(rèn)為，如果民訴法修改最終能夠確立這一條款，無疑將會為我國公益訴訟打開一扇“廣闊的大門”，使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步。
總要有“人”代表公共利益站出來起訴
“近年來，環(huán)境污染和食品安全事故時有發(fā)生，一些全國人大代表和有關(guān)方面多次提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度?！敝袊鴳?yīng)用法學(xué)研究所所長羅東川說。
公益訴訟——隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而出現(xiàn)的訴訟類型和糾紛類型。與之相對而言的是“私益訴訟”。
中華環(huán)保聯(lián)合會秘書長顧問呂克勤說，以海上溢油事故為例，如果周邊漁民和海產(chǎn)養(yǎng)殖者利益受到損害，他們可以對事故責(zé)任者提起民事訴訟，要求賠償損失，這是“私益訴訟”。而整個海洋生態(tài)環(huán)境受到的損害，由誰來提起訴訟呢？這時就需要進行公益訴訟。
康菲溢油事故發(fā)生已近５個月。根據(jù)我國海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。國家海洋局曾明確表示，對康菲溢油事故造成的海洋生態(tài)環(huán)境損害將依法訴訟進行索賠。但到目前，公眾并沒有得到已經(jīng)起訴的消息。
中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心督查訴訟部部長馬勇介紹，現(xiàn)行民事訴訟法第１０８條規(guī)定，原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。這就使很多社會團體無法成為公益訴訟原告。
“有的地方被污染了，我們不能以原告資格告這個污染企業(yè)，只能看著干著急?！瘪R勇說。此外，針對康菲溢油事故給海洋生態(tài)造成損害，已有公民個人向法院提起公益訴訟，但未被受理。
“我們平時接觸的民事訴訟多為私益訴訟，由于涉及私人利益，不缺乏原告。”中國法學(xué)會民事訴訟法學(xué)研究會副會長湯維建介紹，公共利益受損往往存在起訴主體缺位的情況。即使有社會團體和公民個人提起公益訴訟，也往往由于立法的不完善而難以受理。
羅東川認(rèn)為：“這次民訴法修正案草案中規(guī)定，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟。增加這一條款，則具有宣示意義?！?/p>
究竟誰適合站出來提起公益訴訟？
在公益訴訟中，到底由誰作為原告更為合適？對此各方認(rèn)識不盡一致。有專家指出，民訴法修正案草案中，并沒有對有權(quán)提起公益訴訟的“有關(guān)機關(guān)、社會團體”作出更為細(xì)化的規(guī)定。
專家說，“有關(guān)機關(guān)”可以理解為行政機關(guān)。由行政機關(guān)擔(dān)任公益訴訟的原告，有優(yōu)勢也有弊端。
湯維建認(rèn)為，優(yōu)勢在于行政機關(guān)具有相關(guān)專業(yè)知識，可以做出權(quán)威準(zhǔn)確的判斷，在損害認(rèn)定、證據(jù)收集等方面可以滿足訴訟的需要。但另一方面，公共利益受損往往與相關(guān)行政機關(guān)管理缺位有關(guān)。甚至還有地方保護主義和部門保護主義作祟。從某種程度上講，公共利益受損，相關(guān)行政機關(guān)難辭其咎。因此，由相關(guān)行政機關(guān)提起民事公益訴訟往往“動力不足”。
還有法學(xué)專家認(rèn)為，修正案草案中所說的“有關(guān)機關(guān)”也可以包括檢察機關(guān)。由檢察機關(guān)利用國家權(quán)力啟動訴訟，通過發(fā)揮司法裁判權(quán)的政策引導(dǎo)和強制威懾功能，能促使公眾和行政機關(guān)更好地保護公共利益。
修正案草案中提到的“社會團體”，同樣被認(rèn)為是公益訴訟合適的原告主體?！耙粭l河流被污染了，如果沒有影響沿岸百姓生活，一般來說，群眾個人是不會起訴的。并且公民個人訴訟，由于應(yīng)訴時間長，難以長期堅持等原因，也會導(dǎo)致提起訴訟之后無果而終?！瘪R勇說，以公民個人一己之力，對抗諸如造成環(huán)境污染的企業(yè)十分困難；而社會團體具有較強的資金、技術(shù)支持和對證據(jù)的保存、固定、把握能力，提起公益訴訟優(yōu)勢明顯。
民事訴訟法修正案草案中沒有規(guī)定“公民個人可以作為公益訴訟原告”。對此，湯維建建議補充相關(guān)規(guī)定。他認(rèn)為，公民個人提出公益訴訟是公民對公共利益責(zé)任心的表現(xiàn)，應(yīng)該受到法律的鼓勵和保護。
中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院教授曹明德也認(rèn)為，公益訴訟維護的是公共利益，體現(xiàn)“我為人人”的社會公益精神。對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，應(yīng)該發(fā)動廣大公眾進行監(jiān)督，并拿起法律武器維權(quán)。
提起公益訴訟之后怎么辦？
在康菲溢油事故引發(fā)的關(guān)于公益訴訟的討論中，立法者、專家以及公眾在擴大公益訴訟主體資格上，取得了比較一致的看法。在此基礎(chǔ)上，做好公益訴訟的具體制度設(shè)計，使其符合司法實踐需要，顯得尤為重要。
中國人民大學(xué)法學(xué)院教授肖建國建議，對現(xiàn)行民訴法第１０８條關(guān)于原告資格的規(guī)定進行配套修改，允許無直接利害關(guān)系人提起公益訴訟。同時，還要規(guī)定“訴訟加入制度”，即有多個主體同時符合原告資格時，可使其成為共同原告。此外，為了防止公民個人提起公益訴訟時濫用訴權(quán)，還應(yīng)設(shè)立特別識別的訴訟程序加以鑒別。
“公益訴訟涉及大量特殊規(guī)則問題，比如起訴主體、適用范圍、舉證責(zé)任等都有其特殊性?！睖S建說，比如訴訟的舉證責(zé)任可能要倒置。當(dāng)事人進行調(diào)解、和解、撤訴等都要受到限制。因此，建議在民訴法中設(shè)立專章加以具體規(guī)定。
法條的修改完善離不開豐富的司法實踐。實際上，近年來立法機關(guān)、司法機關(guān)一直在探索如何將公益訴訟納入法制軌道。
２０１０年，最高人民法院發(fā)出《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》提出，妥善審理各類環(huán)境保護糾紛案件，在環(huán)境保護糾紛案件數(shù)量較多的法院可以設(shè)立環(huán)保法庭。貴州、云南、海南、山東、江蘇等地法院逐漸成立了環(huán)保法庭。
一些地方立法機關(guān)也出臺地方性法規(guī)，擴大公益訴訟主體范圍。馬勇說，中華環(huán)保聯(lián)合會曾經(jīng)在貴陽和無錫就有關(guān)環(huán)境污染問題提起環(huán)境公益訴訟，得到了環(huán)保法庭的受理，并獲得勝訴?！瓣P(guān)鍵是作為民間環(huán)保社團組織，我們開展公益訴訟的原告資格得到了這些地方法規(guī)認(rèn)可。”
權(quán)威專家表示，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體以及公民個人，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好各自的功能作用。只有真正發(fā)動公民和社會組織參與公益訴訟，才能讓大家知法用法，這是建設(shè)法治國家的迫切要求。
