土地是人類賴以生存和發(fā)展的基本載體。受我國基本國情和發(fā)展階段的影響，土地承載功能日趨多元化，土地管理和服務(wù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用日益凸顯。按照中央經(jīng)濟工作會議提出的“努力實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展”的總體要求，加強和改善土地宏觀調(diào)控，必須著眼長遠，創(chuàng)新理念，加快構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制，更加有效地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
一、充分發(fā)揮土地宏觀調(diào)控在調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中的作用
近年來，我們認真貫徹落實黨和國家關(guān)于加強和改善宏觀調(diào)控的決策部署，綜合運用經(jīng)濟、法律、科技和必要的行政手段，對土地供應(yīng)總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序進行適時適度的調(diào)節(jié)，在促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展特別是促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了積極作用。
調(diào)控供應(yīng)總量，保障經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展。近10年來累計提供了近7000萬畝的建設(shè)用地，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展基本的用地需求。同時，根據(jù)宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢及時調(diào)整用地投放規(guī)模：2003年初經(jīng)濟發(fā)展局部出現(xiàn)過熱苗頭，黨中央、國務(wù)院果斷采取措施，緊縮“地根”，2004年和2005年土地供應(yīng)總量同比分別減少了23.3%和17.9%，而同期固定資產(chǎn)投資增速持續(xù)回落，土地供應(yīng)的適時適度調(diào)整在保證經(jīng)濟發(fā)展用地需求的同時，也對經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展起到先行調(diào)節(jié)作用。2008年下半年以來，中央提出了應(yīng)對國際金融危機的一攬子計劃，我們通過積極主動服務(wù)，增加用地指標，建立審批快速通道和先行用地政策，提高用地審批效率。2009年確定新增建設(shè)用地計劃總量比上年增加50萬畝，同比增加8.6%，特別是前三季度，全國批準和供應(yīng)建設(shè)用地總量均同比增加30%以上，從而使擴內(nèi)需、保增長、惠民生的一些重大工程建設(shè)用地得到了保障。
優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是通過控制建設(shè)用地總量，盤活和利用存量土地，不斷提高單位土地的投入與產(chǎn)出水平，促進節(jié)約集約。2003年以來，建設(shè)用地供應(yīng)中存量用地所占比例始終保持在50%以上，單位建設(shè)用地GDP增加量和固定資產(chǎn)投資額增加量分別由2003年的350萬元/公頃、550萬元/公頃左右提高到2009年上半年的853萬元/公頃和2116萬元/公頃，土地資源消耗明顯降低。二是通過有禁有限、有保有控的供地政策推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整?；A(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)比重由2006年的24.1%提高到2008年的28.6%，2009年1—10月，廉租房和經(jīng)濟適用房供地是前5年平均數(shù)的1.44倍。三是供地區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)占比由2006年的59.7％降低到2008年的50.7%，中、西部地區(qū)占比由2006年的22.6%、17.7%提高到2008年的24.4%、24.9%。
推進市場建設(shè)，提高資源配置效率。穩(wěn)步推進土地使用制度改革，實施招標拍賣掛牌出讓制度和工業(yè)用地最低價標準，市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用不斷強化，招拍掛出讓占土地出讓總面積的比例由2004年的28.1%提高到2009年上半年的84.4%，存量劃撥用地也通過企業(yè)改制和用途改變逐步實現(xiàn)有償使用，進一步提高了土地要素與資本、勞動力等要素的契合度。同時，土地資產(chǎn)逐步成為重要資金來源和融資手段。據(jù)統(tǒng)計，1999—2008年，全國土地出讓收入累計5.3萬億元，土地抵押的面積、價款分別提高了7.74倍和13倍。截至2009年6月底，全國84個重點城市處于抵押狀態(tài)的土地有284萬畝，抵押貸款總額達2.1萬億元。
嚴格執(zhí)法監(jiān)管，保障宏觀調(diào)控外部環(huán)境。近年來，通過推進執(zhí)法關(guān)口前移和執(zhí)法重心下移，執(zhí)法監(jiān)察能力不斷得到提升。2006年建立了國家土地督察機構(gòu)，增強了違法用地的事前主動防范能力。2003年以來，開展以開發(fā)區(qū)清理為重點的土地市場治理整頓，分別壓縮開發(fā)區(qū)數(shù)量和規(guī)劃面積約77%和74%，促進了規(guī)范用地。2007年下半年開展全國土地執(zhí)法百日行動，查出“以租代征”、擅自設(shè)區(qū)擴區(qū)、未批先用三類違規(guī)違法案件3.1萬多件，涉及土地330多萬畝；積極開展“保經(jīng)濟增長、保耕地紅線”行動，加大了查處糾正違規(guī)違法用地行為，有效維護了土地管理秩序。
二、加強和改善土地宏觀調(diào)控，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局
當前，我們必須繼續(xù)深化對宏觀調(diào)控的認識，強化土地政策參與宏觀調(diào)控規(guī)律研究，不斷提高土地宏觀調(diào)控的針對性、靈活性和有效性。
在繼續(xù)加強調(diào)控經(jīng)濟總量的基礎(chǔ)上，更加注重調(diào)控經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。繼續(xù)保障經(jīng)濟社會發(fā)展基本用地需求，更加注重通過土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和民生結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進展。要進一步完善土地利用計劃管理辦法，制定有區(qū)別的供地政策，與產(chǎn)業(yè)政策緊密配合，提高土地調(diào)控政策的預(yù)見性和針對性。統(tǒng)籌兼顧東、中、西部區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展對建設(shè)用地的客觀需求，進一步支持西部大開發(fā)、中部崛起和振興東北老工業(yè)基地計劃，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村土地整治為手段，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)。重點保障經(jīng)濟適用房、廉租房、棚戶區(qū)改造等民生用地。科學合理安排用地，注重提高土地利用效率，為提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益服務(wù)。
在繼續(xù)運用行政、法律手段的基礎(chǔ)上，更加注重運用市場手段。進一步完善市場配置手段，建立市場激勵機制。擴大土地有償使用范圍，健全土地價格體系，逐步建立和完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制，引導土地需求和供給的雙向調(diào)節(jié)及其投向。發(fā)揮土地稅費的調(diào)控功能，積極探索土地儲備對市場的調(diào)控作用，加快建立國有土地收益基金，提高建設(shè)用地保障程度和快速反應(yīng)能力。完善促進科學發(fā)展的政績考核評價機制，使考核評價機制成為調(diào)控的重要手段。
在繼續(xù)控制項目建設(shè)節(jié)奏、時序的基礎(chǔ)上，更加注重引導供需平衡。在調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)的同時，更要關(guān)注土地開發(fā)利用情況和市場效果，實現(xiàn)對事前、事中和事后三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的全程動態(tài)掌控。密切關(guān)注土地市場特別是房地產(chǎn)市場的價格水平、供求關(guān)系、運行趨勢等，及時形成研判觀點與應(yīng)對措施，對新情況、新問題要做深入分析，適時向社會發(fā)布，改變當前政府與公眾信息不對稱狀況。建立公開、公平、公正的市場環(huán)境，及時向社會公布供地計劃、供應(yīng)結(jié)果、實際開發(fā)利用情況等動態(tài)信息，正確引導輿論和市場。
三、堅持改革創(chuàng)新，加快構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制
為深入貫徹落實科學發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，我們必須解放思想，創(chuàng)新理念，統(tǒng)籌謀劃，著眼長遠，完善宏觀調(diào)控的各項國土資源措施，加快構(gòu)建保障和促進科學發(fā)展新機制。
強化經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)，建立健全市場配置和宏觀調(diào)控機制。充分發(fā)揮市場機制配置資源的基礎(chǔ)性作用，實行多元交易方式，提高土地供應(yīng)的可選擇性和針對性。對不同用途、類型、規(guī)模、性質(zhì)的用地，根據(jù)具體情況，采取靈活的供應(yīng)方式和彈性年期的出讓方式。實施以價格為核心，差別化的土地調(diào)控政策。健全完善土地政策參與宏觀調(diào)控的目標、政策工具、傳導機制和配套辦法，加強土地政策與財政政策、貨幣政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策配套協(xié)調(diào)，形成系統(tǒng)的政策體系和強大的政策合力。繼續(xù)實行有保有控的土地政策，全力保障國家重點建設(shè)項目用地。落實好限制、禁止供地項目用地政策。按照修訂實施的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄》，落實抑制兩高一資、產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)項目的相關(guān)政策，對不符合產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的項目，堅決不供地。落實鼓勵中小企業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的用地和地價政策。
落實最嚴格的耕地保護制度，完善共同責任機制。圍繞堅守18億畝耕地紅線的總目標，建立健全耕地保護補償機制，認真落實耕地保護目標責任制。強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，嚴格土地用途管制，從嚴控制建設(shè)用地規(guī)模。按照節(jié)約集約用地的原則，審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標準。各類與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地要控制在年度土地利用計劃之內(nèi)。建立單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核制度，將考核結(jié)果作為年度土地利用計劃分配和地方政府政績考核的依據(jù)。深化征地制度改革，搞好農(nóng)村土地管理制度改革試點，切實維護農(nóng)民的土地權(quán)益。
實施最嚴格的節(jié)約用地制度，完善開源節(jié)流機制。從我國人多地少的基本國情出發(fā)，堅持最嚴格的節(jié)約用地制度不動搖。按照“嚴控增量，盤活存量，節(jié)約集約，嚴格管理”的要求，努力提高城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地利用效率。建立完善以規(guī)劃和標準控制為前提、以政策約束激勵為導向、以監(jiān)管考核為抓手、以有償使用和市場配置為基礎(chǔ)的最嚴格的節(jié)約用地制度。一是加強規(guī)劃的控制引導，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌安排各類用地。挖潛開源，拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地新空間。查清、用好批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡的存量土地。鼓勵優(yōu)先開發(fā)利用工礦廢棄地、空閑和低效用地、地上地下空間。二是健全建設(shè)用地標準體系，全面開展建設(shè)用地節(jié)約集約利用潛力評價工作。總結(jié)推廣各地節(jié)約集約用地典型經(jīng)驗，鼓勵城市“舊廠房、舊村居、舊城鎮(zhèn)”改造、城市國有土地二次開發(fā)，提高土地開發(fā)的投入強度、建筑容積率和產(chǎn)出效率。三是嚴格宅基地管理。合理確定農(nóng)村居民點數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模，抓緊修訂宅基地標準。完善宅基地使用制度，探索宅基地退出機制。
推進綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，完善科技創(chuàng)新機制。完善遙感監(jiān)測體系，推進全國土地利用動態(tài)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設(shè)。統(tǒng)籌整合第二次全國土地調(diào)查成果，建設(shè)完善集遙感影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)、土地權(quán)屬數(shù)據(jù)為一體的第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)成果信息化管理。充分運用“一張圖”成果，加快建設(shè)用地的綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，通過“天上看、地上查、網(wǎng)上管”，對規(guī)劃實施、計劃執(zhí)行、土地開發(fā)利用、耕地保護情況進行動態(tài)監(jiān)管，努力實現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化，提升國土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。同時，推進監(jiān)管平臺與項目審批、銀行信貸、稅費征收等平臺的互聯(lián)互通，確保土地與相關(guān)部門信息的共享，提高土地與財政、金融、產(chǎn)業(yè)等政策的協(xié)調(diào)性，為宏觀決策提供數(shù)據(jù)支持和服務(wù)。
（作者：國土資源部黨組書記、部長，國家土地總督察）
