■目前，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂有關規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部
■設定“紅頭文件”有效期限、定期清理、前置審查等措施，正在各地相繼施行
長期以來，“紅頭文件”滿天飛，多、亂、雜，有的公然違反國家法律規(guī)定，有的相互之間發(fā)生沖突、“打架”，有的“發(fā)而不廢”、“廢改隨意”，甚至有“暫行規(guī)定”“暫行”了幾十年……這既影響了“紅頭文件”本身的權威性，也削弱了政府的公信力，更損害了群眾的切身利益。
如何才能讓“紅頭文件”不“走樣”？近年來，政府法制部門加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，要求起草頒布過程中必須經過政府法制部門的備案審查，從源頭上堵住一些違法、不當的規(guī)范性文件。
備案審查
威力初顯
確保法制統一政令暢通
今年9月9日，新疆維吾爾自治區(qū)政府決定，要求烏魯木齊市撤銷市政府辦公廳印發(fā)的《烏魯木齊市人民教育基金征收管理暫行辦法》，并把處理結果報到自治區(qū)政府法制辦。該《暫行辦法》在原來“人民教育基金征收對象為自治區(qū)境內的國家機關、人民團體、全民和集體所有制企事業(yè)單位的職工，中央和外地在疆職工，城鎮(zhèn)私營業(yè)主，個體工商戶”的基礎上，擅自擴大征收范圍，把“客運車輛、貨運車輛、出租車及城市公交車輛”納入進來，征收基金。
新疆維吾爾自治區(qū)政府法制辦執(zhí)法監(jiān)督處巴哈提·夏爾西別克處長說，該《暫行辦法》是一部涉及社會公共利益的規(guī)范性文件，它既沒有按照要求進行法律審核，也沒有向自治區(qū)政府法制辦報送備案。國務院早在2003年就對全國政府性基金進行了清理，明確要求政府性基金項目由國務院或財政部審批，并列入全國政府性基金項目目錄，方可實施，該基金項目既未經國務院或財政部審批，也未列入全國政府性基金項目目錄。
新疆維吾爾自治區(qū)政府近年來為加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督，明確規(guī)定凡是以政府名義出臺的規(guī)范性文件，未經法制部門合法性審核的一律不得提請審議和發(fā)布，對涉及老百姓切身利益和有重大影響的規(guī)范性文件，由法制機構以專家論證、聽證會、座談會或向社會公布草案征求意見等形式，擴大公眾參與程度。
據了解，規(guī)范性文件備案審查在政府法制監(jiān)督中越來越受重視，近年來地方政府法制部門審查出了大量違法、違規(guī)的規(guī)范性文件，有效地從源頭上堵住了違法行政行為的發(fā)生，維護了國家法制的統一。
5年來，新疆各級政府共收到報備的規(guī)范性文件3699件，法制辦嚴格依法履行規(guī)范性文件審查職責，及時糾正了一批違法、不當的規(guī)范性文件，從源頭上保障了行政行為的合法有效。
2003年6月至2009年6月，江西省政府共收到設區(qū)市政府及省政府部門報送備案的規(guī)范性文件803件，審查出存在違法問題的規(guī)范性文件72件，占總數的8.9%；2007年、2008年各設區(qū)市政府共受理各縣（市、區(qū)）政府及市直部門報送備案的規(guī)范性文件765件，審查出存在違法等問題的規(guī)范性文件39件，占總數的5.1%。
吉林省政府近5年來受理備案規(guī)章和規(guī)范性文件1750件，審查率達到100%。各級行政機關共制定規(guī)范性文件5007件，各級政府法制部門和部門法制機構通過清理、審查撤銷的規(guī)范性文件為1618件，占32.3%，從源頭上防止了行政違法行為的發(fā)生。
建立機制
制定規(guī)章
法制監(jiān)督實現源頭控制
行政機關發(fā)布的規(guī)范性文件，由于其針對不特定的人和不特定的事，因此，它對所有人都具有普遍約束力。一旦規(guī)范性文件出現偏差或者不適當，那么它損害的將是成千上萬人的權益。
國務院法制辦協調司青鋒司長表示，規(guī)范性文件既是行政決策的結果，又是行政管理的依據，它的質量直接體現著行政決策的水平，也決定著行政管理的效果。
他表示，“推進依法行政、建設法治政府，客觀上要求法制統一，政令暢通。而在我國，‘政令’大多數是以規(guī)范性文件的形式出現的，因此，切實加強對規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，構建一個既不違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，又相互協調的規(guī)范性文件體系，必然成為維護法制統一、確保政令暢通的重要內容，也是推進依法行政、建設法治政府的必然要求?！?/p>
北京市政府法制辦副巡視員王寶金認為，加強對規(guī)范性文件的備案審查，可以有效解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，提高政府規(guī)章的整體質量和實施效果。
“實行規(guī)范性文件備案審查，是政府法制監(jiān)督的一項重要制度，對于防范行政權力濫用，保護行政管理相對人的合法權益，促進社會主義和諧社會建設具有重要意義?！苯魇≌ㄖ妻k依法行政指導處副調研員劉麗華在近日召開的第八次全國政府法制監(jiān)督協作會上表示。
記者從這次政府法制監(jiān)督協作會上了解到，各地近年來加強了規(guī)范性文件備案審查工作體制機制建設，目前全國31個省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂有關規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部；90%以上的市級人民政府和80%以上的縣級人民政府建立了規(guī)范性文件備案制度。
積極探索
不斷完善
“紅頭文件”監(jiān)督走向深入
據青鋒司長介紹，全國各地在建立備案審查制度的同時，不斷完善工作機制：逐步統一了規(guī)范性文件的報備格式，建立了報備機構和報備聯系網絡；充分利用科技手段，加快辦公自動化建設；切實加強規(guī)范性文件備案審查工作的人員隊伍建設。各地也在積極探索一些行之有效的措施，不斷提高備案審查工作的效率。
2009年10月13日，遼寧省政府法制辦宣布，今后政府“紅頭文件”必須設定“有效期限”，規(guī)范性文件未規(guī)定有效期的，有效期最長為5年，標注“暫行”、“試行”的，有效期不超過2年。有效期滿的，規(guī)范性文件自動失效。遼寧省政府作出相關規(guī)定,如果規(guī)范性文件有效期屆滿后，制定機關認為需要繼續(xù)實施的，應當在有效期屆滿前6個月對文件的實施情況進行評估，認為需要繼續(xù)施行的，應當重新公布；需要修改的，按制定程序辦理。目前全國已有太原、合肥等多個地方開始施行這種制度。
2007年，山東省青島市建立了規(guī)范性文件“定期清理制度”，各區(qū)（市）政府和市政府各部門按規(guī)定每隔2年進行一次規(guī)范性文件清理工作，清理后要及時向社會公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，并報市政府法制機構備案；未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據。
傳統的備案審查制度大多是在規(guī)范性文件公布后再進行備案審查，屬于事后監(jiān)督，效果難以令人滿意，并且審查出問題時文件早已經實施了一段時間，此時負面效果已經產生，糾錯工作也難以開展。針對這種問題，廣州市建立了規(guī)范性文件“前置審查制度”，要求規(guī)范性文件在正式發(fā)布前應當送政府法制機構審核，否則不得發(fā)布。廣州市政府法制辦審查處田路處長告訴記者，政府法制機構在行政規(guī)范性文件發(fā)布之前進行審查，而不是發(fā)布之后進行監(jiān)督，這樣就實現了更嚴格的把關，可以把規(guī)范性文件的不適當、違法問題消滅在萌芽狀態(tài)，有效地阻止侵害行政相對人合法權益的行政規(guī)范性文件的發(fā)布。據介紹，廣州市目前所有經過政府法制機構前置審查的行政規(guī)范性文件，尚沒有出現一例違法的情形。如今，全國已有很多地方開始實行這種“前置審查制度”。
相關數據
2004年至2008年10月，國務院法制辦共備案登記地方性法規(guī)3594件，地方政府規(guī)章3133件，對經備案審查發(fā)現問題的323件法規(guī)規(guī)章作了不同方式的處理。
2004年至2008年10月，31個省級人民政府共收到省政府部門和設區(qū)的市人民政府報送備案的規(guī)范性文件38892件，對其中存在問題的1971件規(guī)范性文件作了不同方式的處理。
截至2008年10月，全國已初步建立了“四級政府，三級監(jiān)督，三級備案”工作體制。
截至2008年10月，北京等20個省級政府組建了備案審查機構。
截至2008年10月，31個省級政府制發(fā)了規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督的規(guī)章。（秦佩華）
“紅頭文件”須良醫(yī)“體檢”
□對“紅頭文件”進行嚴格“體檢”，有助于保證政府的權威性和公信力
□“體檢”最有效的方式，是對“紅頭文件”實行嚴格的備案審查
“紅頭文件”是政府在行使自身職能，管理和服務社會過程中所制定發(fā)布的規(guī)范性文件。它有著醒目的紅色套印標題和莊嚴的政府公章，在人們的心目中，“紅頭文件”代表著政府的權威與公信，可以說是“根正”，在實施過程中又有行政權力做后盾，普通民眾必須遵守，正所謂是“苗紅”。
然而，也有的“紅頭文件”以另類的方式廣受關注，在網絡、媒體上“大紅大紫”。這些“紅頭文件”的“紅”是因為它們讓人瞠目結舌，啼笑皆非，從而一炮走“紅”。
這樣的例子并不在少數。在這些“紅頭文件”中，有的規(guī)定公務接待必須使用本地生產的煙酒；有的規(guī)定當地干部必須幫助開發(fā)商銷售多少套商品房；有的規(guī)定被招錄的中小學教師要本著“自愿”原則，交納一定數額的培訓進修費；有的規(guī)定在本地投資超過一定數額的，享受相應的行政級別待遇，開車違法不罰款、娛樂場所消費是否違法不準查、子女就學不審核。更有甚者，規(guī)定沒有初中畢業(yè)證不得結婚，招考女公務員必須雙乳對稱等等。也有的“紅頭文件”政出多門，互相矛盾，還有的竟然“暫行”了十余年之久。諸如此類，不一而足，一時間“紅頭文件”又亂又濫，備受關注。
人們不禁要問，本應十分嚴肅的“紅頭文件”為何如此“雷”人？種種令人不可思議的“紅頭文件”居然能夠簽批發(fā)布，原因何在？
從表面看，似乎僅僅是因為在制定過程中考慮不周，審核不嚴。然而，從更深層次分析，這些“紅頭文件”大都涉及部門利益和地方保護問題，是政府隨意設定審批權、發(fā)證權、許可權、收費權、罰沒權的“依據”，其根源在于一些地方政府和部門權力意識膨脹，濫用行政權力，規(guī)避中央政策，將權力部門化、私有化，將利益文件化，以規(guī)章之名行超越法律之實。
同時，這些“紅頭文件”也暴露出政府職能的錯位和越位，少數地方政府在利益的驅使下熱衷于去管理一些不該管、不應管的事情。也有的地方政府處理社會復雜利益問題的水平不高，行政管理的方式簡單粗暴，試圖用行政發(fā)文“快刀斬亂麻”。
由此看來，對“紅頭文件”進行嚴格“體檢”很有必要，這樣才能保證“紅頭文件”的權威和公信。一方面，“紅頭文件”是政府管理和服務社會的重要方式，規(guī)范涉及大量社會成員的權利義務和切身利益，只有保證其自身的健康，才能夠保證社會的健康，促進社會的和諧與穩(wěn)定。另一方面，“紅頭文件”是政府行使權力、履行職責的重要手段，對其進行嚴格“體檢”，實際上就是對政府權力進行嚴格監(jiān)督與制約，這對于促進依法行政，建設社會主義法治國家具有十分重要的意義。
對“紅頭文件”進行嚴格“體檢”，最有效的方式就是備案審查。備案審查首先要審查“紅頭文件”的合法性，對于其制定的主體、權限、程序和法律依據進行全面而嚴格的審查，及時發(fā)現并消滅其與國家法律相抵觸的病毒。除此之外，還要審查“紅頭文件”的合理性，確保其符合中央的大政方針，符合地方與部門的實際情況，與其他規(guī)范性文件相互協調無矛盾沖突，措施合理適度，能夠促進地方經濟社會發(fā)展，既要避免好看無用、華而不實，又要防止急功近利、竭澤而漁。
良醫(yī)善治病于未發(fā)之時。對“紅頭文件”進行“體檢”也應前移關口，在制定之初就進行前置性審查，通過專家論證、法律評估等方式，確?！凹t頭文件”先天的合法性與合理性?！绑w檢”的醫(yī)生一方面要出自政府，由政府自身的法制部門把好“紅頭文件”的健康關，另一方面還要在政府之外廣聘“名醫(yī)”，發(fā)揮人大的權力監(jiān)督職能，發(fā)揮社會與公眾的民主監(jiān)督作用，確?！凹t頭文件”有案必備，有備必審，有錯必糾。
用權受監(jiān)督，有權必有責?！凹t頭文件”是政府權力的體現，要保證其合理合法，必須加大審查問責力度。對于在備案審查中發(fā)現的問題，除了及時糾正之外，還要追根溯源，通過“體檢”找到“病根”，依法追究相關部門和人員的責任。（馬毅鵬）
６０年社會主義法治建設成就顯著
——全國人大法工委、國務院法制辦、司法部有關負責人網上談
新華社北京９月２８日電（記者 陳菲）為幫助廣大網友充分了解６０年來我國社會主義法治建設取得的輝煌成就，由中宣部宣教局主辦，人民網、新華網、央視網、光明網、中青網等共同承辦的“輝煌６０年”社會主義法治建設成就網上談活動，２８日在央視網舉行。
活動受到廣大網民極大關注，在１個多小時的視頻和圖文直播過程中，最高同時在線人數達１２０多萬人，網民留言１０００多條。詳細>>>
述評：抓好法律清理工作 確保法律體系與時俱進
新華社北京８月２７日電（記者 鄒聲文、張宗堂）８月２７日，全國人大常委會表決通過關于修改部分法律的決定，對５９件法律的１４１個條文作出修改；兩個月前，全國人大常委會表決通過關于廢止部分法律的決定，廢止了８件法律。這標志著本次法律清理工作在歷時一年多的艱辛努力后順利完成，這對于最高國家立法機關加強和改進立法工作，保證我國法律體系自身的科學、統一、和諧，對于到２０１０年如期形成中國特色社會主義法律體系的目標，具有十分重要的意義。詳細>>>
