《綱要》提出，全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝。為什么一定要守住18億畝耕地紅線？未來造成耕地減少的因素主要有哪些？守住紅線，關(guān)鍵在哪里？
意義重大——實現(xiàn)糧食基本自給 保持農(nóng)村社會穩(wěn)定
首先，是確保中國糧食安全的需要。實現(xiàn)中國糧食基本自給的耕地面積最低是18億畝。因此，保住18億畝耕地，就使糧食安全有了基本的資源基礎(chǔ)。
其次，是保持農(nóng)村社會穩(wěn)定的需要。耕地減少過快，在就業(yè)崗位和社會保障體系尚不健全的情況下，將會產(chǎn)生大量“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的“三無”農(nóng)民，給農(nóng)村社會穩(wěn)定埋下隱患。
另外，堅守18億畝耕地紅線還有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果。實施土地用途管制制度，可以有效抑制建設(shè)占用土地的過度需求，促進(jìn)形成節(jié)約集約用地的倒逼機(jī)制，同時減少土地過度開發(fā)所帶來的生態(tài)問題。
形勢嚴(yán)峻——耕地總量逐年減少 后備補(bǔ)充能力有限
目前，全國耕地面積已從1995年的19.51億畝減少到18.26億畝，人均耕地更是只有1.39畝，不到世界平均水平的40％?！叭嗽龅販p”已成為我國現(xiàn)代化進(jìn)程中最突出的矛盾。同時，近年來，我國部分耕地質(zhì)量降低，在農(nóng)業(yè)科技沒有重大突破的情況下，糧食單產(chǎn)持續(xù)提高難度加大。
目前，造成耕地減少的主要原因是生態(tài)退耕、非農(nóng)建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及災(zāi)害損毀，補(bǔ)充耕地主要是開發(fā)、整理和復(fù)墾三項因素。但受后備資源的數(shù)量、質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)條件以及環(huán)境效應(yīng)的影響，未來耕地補(bǔ)充的能力有限。從土地開發(fā)看，我國耕地后備資源開發(fā)潛力不到5000萬畝。從土地整理和復(fù)墾看，受資金、政策等條件的限制，通過建設(shè)用地的整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地的規(guī)模有限。
首要任務(wù)——嚴(yán)格控制耕地流失 確保耕地占補(bǔ)平衡
《綱要》明確指出，嚴(yán)格控制耕地流失是保護(hù)耕地的首要任務(wù)，包括嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地、嚴(yán)格禁止擅自實施生態(tài)退耕、加強(qiáng)對農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)以及加大災(zāi)毀耕地防治力度等。
《土地管理法》規(guī)定，用地單位必須履行耕地占補(bǔ)平衡的要求，只要切實執(zhí)行，非農(nóng)建設(shè)占用耕地就可避免造成耕地凈減少。因此，未來造成耕地減少的因素主要包括生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀三個方面。從生態(tài)退耕看，為減少因生態(tài)退耕造成的耕地減少，國務(wù)院2007年發(fā)布了關(guān)于完善退耕還林政策的通知，要求原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規(guī)模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排。因此，規(guī)劃期間不會因生態(tài)退耕造成耕地的大量減少。從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地看，由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地減少和增加并存，規(guī)劃期內(nèi)通過采取多種措施，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地保有量。從災(zāi)害損毀耕地看，主要受自然災(zāi)害和防災(zāi)能力的影響。規(guī)劃期內(nèi)隨著水利、地質(zhì)災(zāi)害防治等工程設(shè)施的增加和完善，以及及時復(fù)墾災(zāi)毀耕地，災(zāi)毀耕地數(shù)量會有所減少。規(guī)劃期間力爭將因災(zāi)損毀減少的耕地控制在1100萬畝以內(nèi)。
上述分析表明，在嚴(yán)格控制耕地流失的前提下，到2020年守住18億畝耕地紅線是完全可行的。（夏 珺 于 猛）
