建設(shè)節(jié)水型社會(huì) 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展
水利部部長(zhǎng) 汪恕誠(chéng)
十六屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是其重要組成部分。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國(guó)水資源短缺問題的根本出路,是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革和制度創(chuàng)新,需要全社會(huì)的共同努力。
一、建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國(guó)水資源短缺問題的根本出路
1.我國(guó)水資源的主要特點(diǎn)
第一,水資源人均占有量很低。我國(guó)淡水資源總量約2.8萬(wàn)億立方米,居世界第六位。按照2004年人口計(jì)算,人均水資源占有量為2185立方米,不足世界平均水平的1/3。
第二,降水年內(nèi)年際變化大。北方地區(qū)汛期4個(gè)月徑流量占年徑流量的比例一般在70%—80%,南方地區(qū)汛期4個(gè)月徑流量占全年的60%—70%。
第三,水資源空間分布不均。全國(guó)年降水量的分布由東南的超過3000毫米向西北遞減至少于50毫米。長(zhǎng)江流域以北地區(qū)耕地占全國(guó)的60%、人口占46%、GDP占44%,而水資源僅占19%。其中黃河、淮河、海河流域是我國(guó)水資源最緊缺的地區(qū)。
第四,受全球性氣候變化等影響,近20年來我國(guó)北方地區(qū)水資源明顯減少。其中海河區(qū)地表水資源量減少41%、水資源總量減少25%。北方部分流域已從周期性的水資源短缺轉(zhuǎn)變成絕對(duì)性短缺。
2.我國(guó)缺水問題突出
按目前的正常需要和不超采地下水,正常年份全國(guó)缺水量將近400億立方米,農(nóng)村有3.2億人飲水不安全,有400余座城市供水不足,比較嚴(yán)重缺水的有110座。北方大多數(shù)河流水資源開發(fā)利用超出水資源承載能力,一些地區(qū)靠大量擠占生態(tài)和環(huán)境用水,來維持著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水需求。全國(guó)地下水超采區(qū)面積從上世紀(jì)80年代初的8.7萬(wàn)平方公里擴(kuò)展到18萬(wàn)平方公里,引起嚴(yán)重的生態(tài)問題。一些生態(tài)嚴(yán)重惡化的地區(qū),河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。
3.我國(guó)用水浪費(fèi)嚴(yán)重
農(nóng)業(yè)用水方面,我國(guó)平均單方灌溉水糧食產(chǎn)量約為1公斤,世界先進(jìn)水平的國(guó)家(如以色列)達(dá)2.5—3.0公斤。節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積的比例為35%,先進(jìn)國(guó)家一般為80%以上。灌溉水有效利用系數(shù)為0.4—0.5,以色列在0.7—0.8之間。
我國(guó)工業(yè)水重復(fù)利用程度較低。2004年,萬(wàn)元GDP用水量399立方米,約為世界平均水平的4倍;萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量196立方米,發(fā)達(dá)國(guó)家一般在50立方米以下;工業(yè)用水重復(fù)利用率約為60%—65%,發(fā)達(dá)國(guó)家一般在80%—85%以上。
生活用水方面,公眾節(jié)水意識(shí)有待提高,節(jié)水器具使用率普遍偏低。此外,我國(guó)海水利用和再生水利用水平較低。
我國(guó)一方面嚴(yán)重缺水,另一方面水資源利用方式粗放,用水效率不高,浪費(fèi)嚴(yán)重。要從根本上解決這些問題,必須建設(shè)節(jié)水型社會(huì),這是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇,其意義絕不亞于三峽工程、南水北調(diào)工程。
二、節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征和實(shí)現(xiàn)途徑
1.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的核心是制度建設(shè)
節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制,形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制,建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式,不斷提高水資源的利用效率和效益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革,是制度建設(shè),是一場(chǎng)革命。
節(jié)水型社會(huì)和通常講的節(jié)水,都是為了提高水資源的利用效率和效益,但傳統(tǒng)的節(jié)水更偏重于節(jié)水的工程、設(shè)施和技術(shù)等措施,偏重于發(fā)展節(jié)水生產(chǎn)力,主要通過行政手段來推動(dòng),而節(jié)水型社會(huì)主要通過制度建設(shè),注重對(duì)生產(chǎn)關(guān)系的變革注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。
節(jié)水型社會(huì)制度建設(shè)要解決的是全社會(huì)的節(jié)水動(dòng)力和節(jié)水機(jī)制問題,使得各行各業(yè)、社會(huì)成員受到普遍的約束,需要去節(jié)水;使得全社會(huì)能夠獲得制度的收益,愿意去節(jié)水,使節(jié)水成為用水戶自覺、自發(fā)的長(zhǎng)效行為。
2.節(jié)水型社會(huì)的實(shí)現(xiàn)途徑
(1)明晰初始水權(quán)。初始水權(quán)是國(guó)家根據(jù)法定程序明晰的水資源使用權(quán)。由于水資源是以流域?yàn)閱卧虼耸紫纫鶕?jù)流域的水資源規(guī)劃,進(jìn)行流域初始水權(quán)的分配,再確定各區(qū)域的用水權(quán)指標(biāo)。在各流域或區(qū)域分配初始水權(quán)時(shí),要保證生態(tài)用水和環(huán)境用水需求,并注意保留一部分用水權(quán)指標(biāo),作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水資源儲(chǔ)備。如黃河,多年平均徑流量為580億立方米,初始水權(quán)分配時(shí),首先要扣除210億立方米的河道內(nèi)生態(tài)和環(huán)境用水,剩下的370億立方米才是可用于分配給沿黃省區(qū)的水權(quán)。
(2)確定水資源宏觀總量與微觀定額兩套指標(biāo)體系。水資源的宏觀總量指標(biāo)體系用來明確各地區(qū)、各行業(yè)乃至各單位、各企業(yè)、各灌區(qū)的水資源使用權(quán)指標(biāo),實(shí)現(xiàn)宏觀上區(qū)域發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。例如,根據(jù)國(guó)務(wù)院的黃河分水方案,寧夏擁有40億立方米的黃河初始水權(quán),這就是寧夏總的水資源宏觀控制指標(biāo),寧夏再把這個(gè)總量指標(biāo)層層分解下去,層層都有指標(biāo),這就是總量控制。
水資源的微觀定額指標(biāo)體系用來規(guī)定單位產(chǎn)品或服務(wù)的用水量指標(biāo),通過控制用水定額的方式,來提高水的利用效率,達(dá)到節(jié)水目標(biāo)。如寧夏對(duì)74個(gè)行業(yè)、109項(xiàng)工業(yè)產(chǎn)品,制定了用水定額標(biāo)準(zhǔn)。
(3)綜合采用法律措施、工程措施、經(jīng)濟(jì)措施、行政措施、科技措施,保證用水控制指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要特別注重經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用,最重要的是制定科學(xué)合理的水價(jià)政策,“超用加價(jià),節(jié)約有獎(jiǎng),轉(zhuǎn)讓有償”,充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)促進(jìn)節(jié)水的杠桿作用。
(4)用水戶參與管理。這套制度能否有效運(yùn)轉(zhuǎn),公眾的參與是非常必要的。如成立用水戶協(xié)會(huì),參與水權(quán)、水量的分配、管理、監(jiān)督和水價(jià)的制定。用水戶協(xié)會(huì)要實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。在寧夏引黃自流灌區(qū),通過用水戶(村民)直接選舉的辦法,產(chǎn)生了905個(gè)用水戶協(xié)會(huì),發(fā)揮了重要作用。
(5)制定用水權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)則,建立用水權(quán)交易市場(chǎng),實(shí)行用水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓,實(shí)現(xiàn)水資源的高效配置。初始水權(quán)分配后,對(duì)新增用水需求,主要通過水權(quán)交易市場(chǎng),進(jìn)行用水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓來解決。這樣,買賣雙方都會(huì)考慮節(jié)水,社會(huì)節(jié)水的積極性被調(diào)動(dòng),水資源的使用就會(huì)流向高效率、高效益的領(lǐng)域。例如,2003年以來寧夏、內(nèi)蒙古進(jìn)行了“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)工業(yè)”的水權(quán)有償轉(zhuǎn)換實(shí)踐探索,由工業(yè)項(xiàng)目業(yè)主投資建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程,把農(nóng)業(yè)節(jié)約下來的水量指標(biāo)用于滿足工業(yè)項(xiàng)目新增用水需求,初步實(shí)現(xiàn)了工農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的多贏。
3.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中應(yīng)注意的幾個(gè)問題
(1)要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。主要有:建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的政策支持和資金支持;根據(jù)水資源承載能力,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),分配初始用水權(quán);制定科學(xué)的水價(jià)形成機(jī)制和公平的水市場(chǎng)交易規(guī)則,監(jiān)督水權(quán)交易;保障公民,特別是弱勢(shì)群體基本生活用水的權(quán)利和用水安全;保障生態(tài)用水和環(huán)境用水等等。
(2)無(wú)論是缺水地區(qū),還是豐水地區(qū),都要建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。這是因?yàn)椋旱谝?,粗放的用水方式是粗放的?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的表現(xiàn),節(jié)水型社會(huì)建設(shè)是為了降低發(fā)展成本。第二,節(jié)水就是減污,如果不搞節(jié)水,就會(huì)產(chǎn)生大量污染。節(jié)水是為了減少污水處理成本。豐水地區(qū)和缺水地區(qū)建設(shè)節(jié)水型社會(huì),目的都是為了提高水資源的利用效率和效益,都是為了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展。所不同的是:缺水地區(qū)的水權(quán)分配受控于“宏觀控制指標(biāo)”;可以充分利用水權(quán)交易市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。豐水地區(qū)的水權(quán)分配取決于“微觀定額指標(biāo)”;注重發(fā)揮水價(jià)的調(diào)節(jié)作用,實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。
(3)要把節(jié)水與治污結(jié)合起來。節(jié)水與防污是緊密結(jié)合在一起的。節(jié)水需要分析水資源承載力,防污則需要分析水環(huán)境承載力。水環(huán)境承載能力指的是在一定的水域,其水體能夠被繼續(xù)使用并仍保持良好生態(tài)系統(tǒng)時(shí),所能夠容納污水及污染物的最大能力。水資源承載力體現(xiàn)在水的使用權(quán)上,水環(huán)境承載力體現(xiàn)在排污權(quán)上,在發(fā)放取水許可證的同時(shí),必須研究和認(rèn)定排水的許可。要建立宏觀控制、定額指標(biāo)兩套指標(biāo),前者是根據(jù)水功能區(qū)劃,確定水域的納污能力,確定某一區(qū)域工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染控制總量,后者是衡量每個(gè)排污單元的排污標(biāo)準(zhǔn)。水權(quán)可以交易,排污權(quán)也可以交易,從而形成企業(yè)保護(hù)水環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。
三、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)需要全社會(huì)的共同努力
1.黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視節(jié)水型社會(huì)建設(shè),作出了一系列重大部署
2000年,《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》,首次提出建立節(jié)水型社會(huì)。2002年的《水法》明確規(guī)定:“國(guó)家厲行節(jié)約用水,大力推行節(jié)約用水措施,發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè),建立節(jié)水型社會(huì)”。2005年3月12日,胡錦濤總書記在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上指出,要把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為解決我國(guó)干旱缺水問題最根本的戰(zhàn)略舉措。十屆人大四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出,要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)。
2.各地進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索,節(jié)水型社會(huì)制度正在建設(shè)
2001年3月,水利部確定甘肅省張掖市為全國(guó)首家節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn),目前已確立國(guó)家和省級(jí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)100多個(gè)。張掖市已經(jīng)初步形成了“總量控制、定額管理、以水定地(產(chǎn))、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)一體”的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)運(yùn)行機(jī)制和體制,試點(diǎn)取得明顯成效,積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。開展了水資源綜合規(guī)劃,為全國(guó)范圍內(nèi)初始水權(quán)的分配奠定了基礎(chǔ)。有22個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)發(fā)布了用水定額,依法推行用水總量控制和定額管理制度,嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度。許多缺水城市對(duì)超計(jì)劃用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi),以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)節(jié)水取得了突破性進(jìn)展。
3.節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)和主要任務(wù)
未來15年將是我國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,主要目標(biāo)是:
到2010年,水資源利用效率和效益明顯提高,萬(wàn)元GDP用水量年均降低6%以上;全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)從0.45提高到0.5,全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水基本實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng);工業(yè)萬(wàn)元增加值用水量從173立方米降到115立方米以下;服務(wù)業(yè)用水效率接近同期國(guó)際先進(jìn)水平。到2020年,初步建成與小康社會(huì)相適應(yīng)的節(jié)水型社會(huì),力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用水零增長(zhǎng),在維系良好生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)水資源的供需平衡。
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的主要任務(wù)是建立三大體系:一是建立與用水權(quán)管理為核心的水資源管理制度體系。建立政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型社會(huì)管理體制。建立和完善包括用水總量控制和定額管理、水權(quán)分配和轉(zhuǎn)讓、水價(jià)等在內(nèi)的一系列用水管理制度。二是建立與區(qū)域水資源承載能力相協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。實(shí)現(xiàn)從“以需水能力定供水能力”到“以供水能力定經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變。三是建立與水資源優(yōu)化配置相適應(yīng)的節(jié)水工程和技術(shù)體系。
4.共同努力建設(shè)節(jié)水型社會(huì)
第一,政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用。要把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為各級(jí)政府的任期目標(biāo),建立健全水資源節(jié)約責(zé)任制,做到層層有責(zé)任,逐級(jí)抓落實(shí)。要編制好節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃,抓好試點(diǎn),到2010年,初步建成一批國(guó)家級(jí)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)和示范區(qū)。要加大政策支持力度,健全法規(guī)體系,制定完善嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)水標(biāo)準(zhǔn);實(shí)行階梯制水價(jià)制度和超計(jì)劃、超定額用水收費(fèi)制度,推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格改革;積極推行有利于水資源節(jié)約和保護(hù)的財(cái)稅政策。要拓寬投融資渠道,加大投入力度。
第二,社會(huì)公眾要發(fā)揮主力軍作用。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)與我們每個(gè)人都息息相關(guān),需要社會(huì)公眾的廣泛參與。要進(jìn)一步提高公眾對(duì)我國(guó)水情的認(rèn)識(shí),增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)。要積極參與節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的規(guī)劃、政策制定,主動(dòng)配合實(shí)施。要倡導(dǎo)文明的生產(chǎn)和消費(fèi)方式,形成良好的用水習(xí)慣,建設(shè)與節(jié)水型社會(huì)相符合的節(jié)水文化。
水資源是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源。面對(duì)我國(guó)水資源短缺的嚴(yán)峻形勢(shì),水利工作者必須肩負(fù)起兩個(gè)使命:一是通過水利發(fā)展,不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)水的需求;二是轉(zhuǎn)變水利發(fā)展模式,建設(shè)節(jié)水型社會(huì),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。讓我們行動(dòng)起來,為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)而不懈努力!