為加強(qiáng)和改進(jìn)中央財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理，提高財(cái)政資金使用效益，財(cái)政部、國(guó)家文物局頒布了《國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。為便于更好地了解《辦法》制定的背景,國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金的定義、范圍，記者走訪了有關(guān)專家。
一、《辦法》制定的背景
經(jīng)過第三次不可移動(dòng)文物普查，以及正在有序開展的第一次可移動(dòng)文物普查，我國(guó)文化遺產(chǎn)資源處于逐年上升的趨勢(shì)。目前，我國(guó)已擁有聯(lián)合國(guó)教科文組織認(rèn)定的世界遺產(chǎn)45處，其中世界文化遺產(chǎn)31處、世界文化與自然混合遺產(chǎn)4處；國(guó)務(wù)院已批復(fù)公布七批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，共計(jì)4295處。此外，我國(guó)還有博物館3020座，國(guó)有博物館收藏文物2864萬(wàn)多件。
同時(shí)，國(guó)家對(duì)文物保護(hù)工作的投入也在相應(yīng)增加，僅就中央對(duì)地方文物保護(hù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金而言，2009年11億元、2010年12億元、2011年40億元、2012年65億元、2013年預(yù)算安排70億元。為加強(qiáng)財(cái)政資金管理，更好地滿足文物保護(hù)工作的需要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善資金管理辦法，規(guī)范專項(xiàng)資金分配和使用，提高財(cái)政資金使用效益。
自2011年起，財(cái)政部教科文司會(huì)同國(guó)家文物局辦公室經(jīng)過充分調(diào)研和多次征求意見，對(duì)原有的《國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》（財(cái)教[2001]351號(hào)）和《大遺址保護(hù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》（財(cái)教[2005]135號(hào)）進(jìn)行了合并和修改，起草并頒布了《國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》。
二、什么是國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金
國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)補(bǔ)助資金”）是中央財(cái)政為支持全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)工作、促進(jìn)文物事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的具有專門用途的補(bǔ)助資金。專項(xiàng)補(bǔ)助資金的年度預(yù)算，根據(jù)國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)工作總體規(guī)劃、年度工作計(jì)劃及中央財(cái)政財(cái)力情況確定。專項(xiàng)補(bǔ)助資金的管理與使用堅(jiān)持“規(guī)劃先行、保障重點(diǎn)、中央補(bǔ)助、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則。專項(xiàng)補(bǔ)助資金用于補(bǔ)助地方的，適當(dāng)向民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。專項(xiàng)補(bǔ)助資金實(shí)行項(xiàng)目管理。財(cái)政部和國(guó)家文物局共同建立專項(xiàng)補(bǔ)助資金項(xiàng)目庫(kù)。專項(xiàng)補(bǔ)助資金的管理和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度，并接受財(cái)政、審計(jì)、文物等部門的監(jiān)督和檢查。
三、專項(xiàng)補(bǔ)助資金的補(bǔ)助范圍
專項(xiàng)補(bǔ)助資金的補(bǔ)助范圍主要包括：全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)、大遺址保護(hù)、世界文化遺產(chǎn)保護(hù)、考古調(diào)查、可移動(dòng)文物保護(hù)等，并詳細(xì)規(guī)定了支出內(nèi)容。對(duì)非國(guó)有的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，可在其項(xiàng)目完成并經(jīng)過評(píng)估驗(yàn)收后，申請(qǐng)專項(xiàng)資金給予適當(dāng)補(bǔ)助。
《辦法》特別強(qiáng)調(diào)，專項(xiàng)補(bǔ)助資金的使用范圍不包括：征地拆遷、基本建設(shè)、日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急搶險(xiǎn)、超出文物本體保護(hù)范圍的環(huán)境整治支出、文物征集以及中央與地方共建國(guó)家級(jí)重點(diǎn)博物館的各項(xiàng)支出?！掇k法》規(guī)定，專項(xiàng)補(bǔ)助資金不得用于支付各種罰款、捐款、贊助、投資等支出，不得用于各種工資福利性支出，不得用于償還債務(wù)，不得用于國(guó)家規(guī)定禁止列入的其他支出。
四、專項(xiàng)補(bǔ)助資金的申報(bào)程序
項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)按照要求填報(bào)《國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金申請(qǐng)書》和文物保護(hù)項(xiàng)目預(yù)（概）算文本，根據(jù)行政隸屬關(guān)系和規(guī)定程序逐級(jí)申報(bào)。其中：
（一）項(xiàng)目實(shí)施單位隸屬于中央部門的，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)報(bào)送至中央主管部門審核同意后，報(bào)財(cái)政部和國(guó)家文物局。
（二）項(xiàng)目實(shí)施單位隸屬于地方的，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)報(bào)送至省級(jí)財(cái)政部門和省級(jí)文物行政部門共同進(jìn)行審核匯總后，報(bào)財(cái)政部和國(guó)家文物局。項(xiàng)目實(shí)施單位主管部門屬于非文物系統(tǒng)的，應(yīng)當(dāng)由其主管部門審核同意后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門和文物部門，由財(cái)政部門和文物部門逐級(jí)上報(bào)。
（三）項(xiàng)目實(shí)施單位為非國(guó)有的，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)報(bào)送至所在地方省級(jí)財(cái)政部門和省級(jí)文物行政部門，由省級(jí)財(cái)政部門聯(lián)合省級(jí)文物行政部門對(duì)文物保護(hù)項(xiàng)目完成情況進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收后，報(bào)財(cái)政部和國(guó)家文物局。
五、《辦法》確立專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理模式有哪些制度優(yōu)勢(shì)
（一）專項(xiàng)補(bǔ)助資金的管理實(shí)施項(xiàng)目管理制
與一般的維修項(xiàng)目不同，文物保護(hù)工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性。首先，文物本體體量不一，以全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位為例，大到長(zhǎng)城、故宮，小到大金得勝陀頌碑（石碑全高328厘米，碑身高177厘米，寬85厘米，厚31厘米），都在補(bǔ)助范圍之內(nèi)；其次是文物修復(fù)要秉承“原材料、原工藝、原體量、最小干預(yù)”的原則，在不同時(shí)代、不同材質(zhì)文物保護(hù)維修的時(shí)候，所選取的材料和工藝也不一樣，這就形成了文物保護(hù)項(xiàng)目立項(xiàng)、保護(hù)方案編制和審批、施工、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)中要特別強(qiáng)調(diào)專業(yè)性特點(diǎn)。因此，《辦法》明確了專項(xiàng)補(bǔ)助資金的項(xiàng)目管理制度，體現(xiàn)了文物保護(hù)工作的特點(diǎn)，做出更加符合實(shí)際工作的需求。
（二）打破了文化文物行業(yè)和其他行業(yè)的界限和國(guó)有、非國(guó)有的所有制界限
《辦法》將資金補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到所有經(jīng)國(guó)務(wù)院公布的全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位（包括中央部門歸口管理的，如教育部所屬大學(xué)校舍；也包括地方宗教部門、企業(yè)和個(gè)人管理的）和所有國(guó)有文物收藏單位館藏一、二、三級(jí)珍貴文物保護(hù)，基本涵蓋了我國(guó)文物保護(hù)工作的重點(diǎn)。非國(guó)有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位（以鄉(xiāng)土建筑為主，多為鄉(xiāng)村和城市傳統(tǒng)街區(qū)的民宅）往往還在發(fā)揮使用功能，在使用過程中因要以文物保護(hù)的要求管理，會(huì)對(duì)使用造成一些限制，對(duì)它們的專項(xiàng)資金補(bǔ)助可以看做是國(guó)家對(duì)限制私權(quán)的補(bǔ)償，彰顯了文物保護(hù)政策的人性化。
（三）合理劃分文物保護(hù)各方參與者的責(zé)任
文物是中華民族的共同財(cái)富，加強(qiáng)文物保護(hù)工作涉及國(guó)家和民族全局性利益。根據(jù)《文物保護(hù)法》，地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作，但由于文物保護(hù)工作具有很強(qiáng)的跨區(qū)域性質(zhì)、效益外溢特征十分明顯，中央政府必須切實(shí)承擔(dān)起管理責(zé)任，對(duì)地方文物保護(hù)工作予以規(guī)范、指導(dǎo)和支持。同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投入文物保護(hù)領(lǐng)域，形成全社會(huì)參與文物保護(hù)的多元化投入機(jī)制。
《辦法》重新確定了中央財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目預(yù)算審核、下達(dá)、監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)等職責(zé)分工和業(yè)務(wù)流程。
除財(cái)政部和國(guó)家文物局外，文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理還涉及中央有關(guān)部門、地方各級(jí)財(cái)政部門、文物部門和文物保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施單位等各個(gè)方面。此次修訂辦法，對(duì)原有的相關(guān)條款進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，進(jìn)一步明確了各自的管理責(zé)任。
（四）強(qiáng)化了資金管理和監(jiān)督評(píng)價(jià)
根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政管理要求，對(duì)專項(xiàng)資金撥付、預(yù)算調(diào)整、開支標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余、國(guó)有資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等管理進(jìn)行了規(guī)定。明確專項(xiàng)資金管理實(shí)行年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度、結(jié)項(xiàng)財(cái)務(wù)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告制度，未能通過結(jié)項(xiàng)財(cái)務(wù)驗(yàn)收的項(xiàng)目應(yīng)報(bào)財(cái)政部和國(guó)家文物局按照規(guī)定進(jìn)行處理。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)建立健全專項(xiàng)資金管理使用的監(jiān)督檢查機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)制度。財(cái)政部會(huì)同國(guó)家文物局采取委托財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處或中介機(jī)構(gòu)等方式對(duì)專項(xiàng)資金管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。檢查或評(píng)價(jià)結(jié)果作為以后年度專項(xiàng)資金預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法將另行制定。
六、需要說明的幾個(gè)問題
（一）如何理解國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金使用和管理上的特點(diǎn)？
國(guó)家財(cái)政、文物部門和各級(jí)地方政府經(jīng)過實(shí)踐探索、形成的中央文物保護(hù)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)制，探索資金管理使用方向明確、實(shí)施便捷、效率值高等突出特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，既可針對(duì)文物保護(hù)項(xiàng)目實(shí)際需求妥善解決文物保護(hù)輕重緩急的排序問題，又可及時(shí)有效地開展重點(diǎn)文物保護(hù)搶救工程，使一大批珍貴文物得以安全保護(hù)和永續(xù)傳承。而將現(xiàn)有專項(xiàng)資金統(tǒng)一合并為“國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)專項(xiàng)資金”是財(cái)政部、國(guó)家文物局貫徹《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》“完善財(cái)政支付制度，大幅度減少、合并中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”的重要舉措。
（二）如何理解《辦法》相對(duì)于以前政策的創(chuàng)新性？
隨著文物保護(hù)工作的不斷深入，我國(guó)文物保護(hù)管理的理念也在不斷創(chuàng)新和完善。一方面，文物保護(hù)的廣度和深度不斷擴(kuò)大，包括工業(yè)遺產(chǎn)、水下遺產(chǎn)、線型遺產(chǎn)、文化景觀等都成為文物保護(hù)重要內(nèi)容，文物科技保護(hù)水平逐步提高，中外交流日益緊密，文物保護(hù)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)作用明顯增強(qiáng)；另一方面，文物行政管理部門也在轉(zhuǎn)變管理職能，不僅注重于管理本系統(tǒng)所屬的文物保護(hù)單位、博物館等，而是面向全社會(huì)履行行政管理職能，通過制定和完善相關(guān)政策、法規(guī)，加強(qiáng)宣傳和監(jiān)管等，推動(dòng)形成全社會(huì)共同保護(hù)文化遺產(chǎn)的強(qiáng)大合力和長(zhǎng)效機(jī)制。文物保護(hù)管理理念的創(chuàng)新對(duì)加強(qiáng)文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理提出了新的要求，需要修訂和完善原有的管理辦法，打破行政隸屬關(guān)系和文物形態(tài)的界限，進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政支持范圍，使其更加適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求。（中國(guó)文物報(bào) 王超）
