2013年4月25日，在中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展史上，是具有里程碑意義的一天。
下午，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳在人民大會(huì)堂舉行新聞發(fā)布會(huì)。主持人宣布：十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議以150票贊成、5票棄權(quán)表決通過了《中華人民共和國(guó)旅游法》。
這是十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的第一部法律。
隨后，全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任王超英，國(guó)家發(fā)改委社會(huì)發(fā)展司司長(zhǎng)王威，國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)杜一力等，就旅游法出臺(tái)的背景、意義、亮點(diǎn)以及社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題進(jìn)行了解讀。
獲得高票通過緣于天時(shí)地利人和
“旅游法出臺(tái)，可以說是應(yīng)運(yùn)而生、恰逢其時(shí)。既有‘天時(shí)’之需，也有‘地利’之便，還有‘人和’之力?！甭糜畏ㄆ鸩菪〗M副組長(zhǎng)尹中卿說，記者提問時(shí)“三十年磨一劍”的比喻很形象，也很貼切。
“起個(gè)大早，趕個(gè)大晚?！币星浣榻B，1982年，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門就著手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。由于我國(guó)旅游業(yè)剛剛發(fā)展起來，各個(gè)方面對(duì)旅游立法涉及的一些重要問題認(rèn)識(shí)不盡一致，旅游立法一直沒有提上正式議程。尹中卿逐一解釋天時(shí)、地利、人和的涵義。
所謂“天時(shí)”：一是社會(huì)上要求制定旅游法呼聲很高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從八屆全國(guó)人大一次會(huì)議至十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議，共有1400多名代表和3個(gè)代表團(tuán)提交48件議案，建議制定旅游法。二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要。長(zhǎng)期以來，我國(guó)主要依靠投資拉動(dòng)和出口帶動(dòng)來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，2008年國(guó)際金融危機(jī)的沖擊，表明這種發(fā)展方式難以為繼。 旅游業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的龍頭，涉及范圍廣、消耗資源少、帶動(dòng)系數(shù)大、創(chuàng)造就業(yè)多、綜合效益好。發(fā)展旅游業(yè)成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必由之路。近幾年來全國(guó)上下都高度關(guān)注旅游業(yè)發(fā)展。全國(guó)人大常委會(huì)先后聽取并審議了國(guó)務(wù)院“關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)工作情況的報(bào)告”、“關(guān)于旅游業(yè)發(fā)展工作情況的報(bào)告”，國(guó)務(wù)院發(fā)布了“關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見”，27個(gè)?。▍^(qū)、市）把旅游業(yè)確定為支柱產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。
所謂“地利”：一是旅游業(yè)發(fā)展為旅游立法奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國(guó)旅游業(yè)從小到大，由弱變強(qiáng)，國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)居全球第一位，接待入境旅游和公民出境旅游居全球第三位，旅游外匯收入居全球第四位，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越發(fā)展?，F(xiàn)在老百姓都富裕起來了，旅游意愿和能力明顯增強(qiáng)，出游人數(shù)越來越多。二是旅游法制建設(shè)為旅游立法提供了法制基礎(chǔ)。近年來，國(guó)務(wù)院先后制定了《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》等行政法規(guī)，有關(guān)部門制定了30多件行政規(guī)章，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）人大也制定了旅游條例或旅游管理?xiàng)l例。
所謂“人和”：一是采取超脫的立法模式。旅游產(chǎn)業(yè)鏈條長(zhǎng)，僅靠國(guó)家旅游局立法十分困難。這次由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委牽頭起草，組織國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家旅游局等20多個(gè)部門和有關(guān)專家一起進(jìn)行。在調(diào)研起草過程中，我們站在中立位置上，公允地協(xié)調(diào)各個(gè)部門的分歧和爭(zhēng)論，在矛盾焦點(diǎn)處砍一刀，竭力避免部門色彩，特別重視對(duì)旅游者、旅游經(jīng)營(yíng)者以及行政相對(duì)人的保障。二是全國(guó)人大常委會(huì)高度重視。旅游法草案經(jīng)過兩屆全國(guó)人大常委會(huì)三次審議，法律委員會(huì)、法制工作委員會(huì)做了大量工作，充分吸收了常委會(huì)組成人員和各方面意見，草案稿越改越好。僅今天的會(huì)議就有100多人發(fā)言，許多意見都反映到草案之中，旅游法獲得高票通過。
“旅游法頒布實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展和人的全面發(fā)展，具有舉足輕重的作用?！币星湔f，長(zhǎng)期以來，黨和國(guó)家一直重視旅游業(yè)發(fā)展，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長(zhǎng)、居民收入和生活水平逐步提高，旅游業(yè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪快速發(fā)展時(shí)期。旅游法出臺(tái)一是有利于轉(zhuǎn)變旅游發(fā)展方式、調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；二是有利于規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、保護(hù)旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益；三是有利于協(xié)調(diào)行業(yè)管理關(guān)系、促進(jìn)旅游業(yè)及相關(guān)行業(yè)發(fā)展；四是有利于把旅游業(yè)培育成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使我國(guó)從旅游大國(guó)發(fā)展成為旅游強(qiáng)國(guó)。
注重以人為本保護(hù)旅游者合法權(quán)益
“這部法最大的一個(gè)聚焦點(diǎn)就是以人為本，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益?！蓖醭⒄f，旅游法主要內(nèi)容都是圍繞保護(hù)旅游者合法權(quán)益設(shè)計(jì)的。王超英介紹，關(guān)于旅游者權(quán)益保護(hù)，總則里有原則規(guī)定，又單設(shè)了一章“旅游者”。旅游者的基本權(quán)利主要包括對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的自主選擇權(quán)、拒絕交易權(quán)，對(duì)購(gòu)買的旅游產(chǎn)品和服務(wù)的知情權(quán)以及請(qǐng)求救護(hù)和保護(hù)的權(quán)利。此外，對(duì)于殘疾人、老年人、未成年人這些特殊人群的保護(hù)和提供便利也作了專門規(guī)定。
“這部法律重要的內(nèi)容是規(guī)范旅游經(jīng)營(yíng)和旅游合同，比如訂立合同、對(duì)合同違約責(zé)任的規(guī)定、旅游者怎么去追償，都是保護(hù)旅游者權(quán)益的。”王超英說，在旅游安全、旅游監(jiān)督管理章節(jié)中，也貫穿著對(duì)旅游者權(quán)益保護(hù)的理念。
“‘零負(fù)團(tuán)費(fèi)’、景區(qū)門票問題，這幾年社會(huì)上怨聲載道。規(guī)范‘零負(fù)團(tuán)費(fèi)’和景區(qū)門票，也是這部法律的亮點(diǎn)?！蓖醭⒈硎?。
“旅游法第一句話就表達(dá)了保障旅游者和旅游經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的理念，規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序，是這部法的宗旨，或者說是最重要的宗旨?！倍乓涣φf。
“現(xiàn)在某些企業(yè)對(duì)于低價(jià)招徠、強(qiáng)迫購(gòu)物消費(fèi)這樣的經(jīng)營(yíng)模式形成了依賴。今后的經(jīng)營(yíng)行為和經(jīng)營(yíng)模式要按照旅游法和其他法律的明確要求進(jìn)行調(diào)整。這是一個(gè)新的開端?！倍乓涣φf，旅游法對(duì)“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”采取標(biāo)本兼治的辦法，一方面，在解決現(xiàn)實(shí)問題上，做了一系列有針對(duì)性的規(guī)定，如對(duì)旅行社經(jīng)營(yíng)提出五個(gè)“不得”，對(duì)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)提出“三不得”，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者提了一個(gè)“不得”，清晰地明確了低價(jià)招徠、通過強(qiáng)迫購(gòu)物途徑獲取利益的經(jīng)營(yíng)行為非法。另一方面，從旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的全鏈條明確了市場(chǎng)規(guī)則和行為規(guī)范，這將對(duì)中國(guó)旅游市場(chǎng)產(chǎn)生強(qiáng)烈的正面影響。
“旅游市場(chǎng)秩序失范是多種因素造成的?！倍乓涣φJ(rèn)為，經(jīng)營(yíng)者和旅游者都要明確并能夠正確行使自己的權(quán)利、履行責(zé)任和義務(wù)，因此，在旅游法關(guān)于“旅游服務(wù)合同”一章中，明確旅游者與旅行社、旅行社與其他旅游經(jīng)營(yíng)者之間的民事權(quán)利義務(wù)，最大限度體現(xiàn)雙方平等、合同自治解決問題的規(guī)則意識(shí)，這才是治本之策。
針對(duì)景區(qū)隨意定價(jià)和門票過高問題，王威說，旅游法第43條和第44條對(duì)此作了明確的規(guī)定。其中，第44條是適用于所有景區(qū)的一般情況規(guī)定，第43條是針對(duì)利用公共資源建設(shè)景區(qū)的特殊規(guī)定。
王威說，適用所有景區(qū)的規(guī)定，一是要公布價(jià)格，規(guī)定在景區(qū)醒目的位置公示門票價(jià)格、另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格及團(tuán)體收費(fèi)價(jià)格；二是在時(shí)間上規(guī)定景區(qū)提高票價(jià)應(yīng)當(dāng)提前6個(gè)月公布；三是服務(wù)內(nèi)容上作出明確規(guī)定，景區(qū)內(nèi)的核心游覽項(xiàng)目因故暫停向旅游者開放或停止提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)公示并相應(yīng)地減少收費(fèi)。這次通過的旅游法和去年向社會(huì)征求意見稿有所不同，新增加了一款“將不同景區(qū)的門票或同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場(chǎng)所的門票合并出售的，合并后的價(jià)格不得高于各單項(xiàng)門票價(jià)格之和，且旅游者有權(quán)選擇購(gòu)買其中的單項(xiàng)票?！?/p>
王威介紹，針對(duì)利用公共資源建設(shè)景區(qū)的門票及收費(fèi)的特殊規(guī)定，一是從定價(jià)機(jī)制上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)景區(qū)的門票和景區(qū)內(nèi)的游覽場(chǎng)所、交通工具收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)；二是定價(jià)程序上，規(guī)定利用公共資源景區(qū)門票及景區(qū)內(nèi)的收費(fèi)擬提高價(jià)格，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性和可行性；三是在收費(fèi)渠道上，規(guī)定利用公共資源建設(shè)的景區(qū)不得通過增加另行收費(fèi)項(xiàng)目等方式變相漲價(jià)，另行收費(fèi)項(xiàng)目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價(jià)格或取消收費(fèi)；四是在公益性上，規(guī)定公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放。
“我們應(yīng)該站在公平、公正的角度去考慮問題，使利益相關(guān)方都要充分地研究、論證，最終實(shí)現(xiàn)一個(gè)比較和諧的、方方面面都能接受的局面?！蓖跬硎?。
以法促進(jìn)發(fā)展提高旅游監(jiān)督管理層次
“從開始調(diào)研到起草過程中，旅游管理體制一直是一個(gè)重大的難點(diǎn)問題?！币星湔f，旅游是一個(gè)長(zhǎng)鏈產(chǎn)業(yè)，涉及吃、住、行、游、購(gòu)、娛各個(gè)環(huán)節(jié)，涉及國(guó)務(wù)院20多個(gè)部委，涉及110多個(gè)產(chǎn)業(yè)。旅游法屬于“晚到的”立法，我們開始制定旅游法時(shí)，很多部門、很多方面的法律都已經(jīng)制定出來了。
“按照現(xiàn)在的行政管理體制，國(guó)家旅游局在國(guó)務(wù)院序列中屬于副部級(jí)單位。這樣的管理體制面臨著一個(gè)‘小馬拉大車’的問題?！币星湔f，這個(gè)問題30多年來都存在，中間曾經(jīng)試圖用旅游協(xié)調(diào)會(huì)議或者叫假日辦來解決，但是這種設(shè)置沒有法律地位，也沒有形成制度。所以，旅游法吸收了海南、北京成立旅游委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，提高了旅游監(jiān)督管理的層次。
尹中卿說，提高旅游監(jiān)督管理層次在旅游法中，一是體現(xiàn)在總則第7條，二是體現(xiàn)在第七章旅游監(jiān)督管理規(guī)定上。總則第7條明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)”，另外規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，這是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)、征求方方面面的意見包括征求中央編辦的意見，作出的規(guī)定。第七章對(duì)于旅游市場(chǎng)監(jiān)管多頭執(zhí)法、旅游者在旅游過程中遇到問題投訴無門等問題，明確了旅游主管部門、相關(guān)部門各自的責(zé)任。比如，飯店歸商務(wù)部管，交通是歸交通部管。在這種情況下，在執(zhí)法中強(qiáng)調(diào)了政府負(fù)主要責(zé)任，并明確了相應(yīng)主管部門以及職能部門的權(quán)限。
“這樣就把總則的規(guī)定與第七章的規(guī)定協(xié)調(diào)起來，與現(xiàn)在的行政體制相適應(yīng)，適應(yīng)現(xiàn)在的形勢(shì)，能夠加強(qiáng)對(duì)旅游發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)督管理，有利于保證旅游法的貫徹實(shí)施?！币星浔硎?。
“這部法律一定會(huì)促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展?！蓖跬硎?，旅游法專門有一章“旅游規(guī)劃和促進(jìn)”，就是要促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展了30年，目前到了溫和增長(zhǎng)期，發(fā)展的潛力和希望在于擴(kuò)大消費(fèi)，做大做強(qiáng)旅游業(yè)將發(fā)揮重要作用?！氨热?，在規(guī)劃方面，旅游法規(guī)定景區(qū)、景點(diǎn)開發(fā)一定要有統(tǒng)籌規(guī)劃，一定要打造出科學(xué)、合理、有品位、一流的產(chǎn)品。”王威說，旅游法還明確規(guī)定“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況安排資金，加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)和旅游形象推廣”，鼓勵(lì)研究制定促進(jìn)旅游發(fā)展的政策，這都將有力推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展。
針對(duì)旅游資源開發(fā)問題，王威表示，旅游法有明確規(guī)定，旅游資源開發(fā)要做旅游規(guī)劃，要將旅游規(guī)劃納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)要與土地、環(huán)境、文物保護(hù)等規(guī)劃相銜接。中國(guó)人比較多，節(jié)假日容易出現(xiàn)景區(qū)、景點(diǎn)嚴(yán)重?fù)矶虑闆r，希望在開發(fā)建設(shè)、保護(hù)著名景區(qū)的同時(shí)，也要開發(fā)建設(shè)一些新的景區(qū)，幫助人員分流。
“旅游法出臺(tái)，市場(chǎng)洗牌和調(diào)整我認(rèn)為是必然的?！倍乓涣φf，如果能夠按照旅游法規(guī)定，在加強(qiáng)政府監(jiān)管的同時(shí)完善市場(chǎng)規(guī)則，進(jìn)行規(guī)范性調(diào)整，市場(chǎng)便能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰。真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，這正是制定旅游法的目的。
“希望市場(chǎng)各個(gè)主體能夠按照旅游法要求規(guī)范自己，盡快完成洗牌，早日促進(jìn)旅游市場(chǎng)進(jìn)入良性發(fā)展階段?！倍乓涣Ρ硎尽?/p>
