土地政策助力國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
——最新限制和禁止用地項(xiàng)目目錄解讀
出臺(tái)背景
2011年國(guó)家出臺(tái)新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄，近年來國(guó)家為規(guī)范房地產(chǎn)供地、促進(jìn)閑置地利用屢出新政
國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國(guó)發(fā)〔2005〕40號(hào)）要求，各有關(guān)部門要加快制定和修訂財(cái)稅、信貸、土地、進(jìn)出口等相關(guān)政策，切實(shí)加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，進(jìn)一步完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策體系。根據(jù)該要求，結(jié)合《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年本）》和國(guó)家有關(guān)土地供應(yīng)政策，2006年國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委發(fā)布實(shí)施了《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕296號(hào)）。在目錄制定發(fā)布過程中，國(guó)土資源部與發(fā)改委建立了適時(shí)修訂限制和禁止用地目錄的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，兩家商定將根據(jù)宏觀調(diào)控政策、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策，適時(shí)聯(lián)合修訂和發(fā)布限制和禁止用地項(xiàng)目目錄。
2009年，為貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行等一系列政策要求，國(guó)土資源部又發(fā)布了《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本增補(bǔ)本）》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕154號(hào)）。
2011年3月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》，2005年本產(chǎn)業(yè)目錄同時(shí)廢止。新的產(chǎn)業(yè)目錄將更多科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、安全有保障的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)納入了鼓勵(lì)類項(xiàng)目，但同時(shí)也提高了農(nóng)林業(yè)、煤炭、石化化工、鋼鐵、有色金屬、黃金等產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入門檻。該產(chǎn)業(yè)目錄發(fā)布之后，國(guó)務(wù)院又相繼下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦瓦斯防治工作若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕26號(hào)）、《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕12號(hào)）等文件，對(duì)高瓦斯煤礦、稀土礦開采進(jìn)一步明確了政策要求。
另外，為規(guī)范房地產(chǎn)用地供應(yīng)管理，促進(jìn)閑置土地利用和打擊囤地炒地行為，嚴(yán)禁向別墅類供應(yīng)土地，近年來，國(guó)土資源部按照國(guó)家有關(guān)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策要求，先后下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕34號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕151號(hào)）和《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕204號(hào)）等文件，對(duì)商品住宅用地單宗出讓面積、住房用地容積率控制標(biāo)準(zhǔn)等作了明確限定。
鑒于已發(fā)布實(shí)施新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄，近年來國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部下發(fā)的政策性文件對(duì)土地和礦業(yè)管理也提出了新的要求，及時(shí)修訂和發(fā)布新的限制和禁止用地目錄，對(duì)落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策，十分必要。
內(nèi)涵與外延
限制用地項(xiàng)目目錄涵蓋黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓、城市主干道路等七類，禁止用地項(xiàng)目目錄涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭等十七個(gè)大類
《通知》主要包括了限制用地項(xiàng)目和禁止用地項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)方面，規(guī)定適用于新建、擴(kuò)建和改建的項(xiàng)目。對(duì)于已建項(xiàng)目或現(xiàn)有生產(chǎn)能力，允許企業(yè)在一定期限內(nèi)，按照限制或禁止用地目錄中有關(guān)條件、標(biāo)準(zhǔn)或要求采取措施改造升級(jí)。對(duì)于未列入《通知》，但屬于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）》淘汰類的已建項(xiàng)目或現(xiàn)有生產(chǎn)能力，則要求采取有力措施，按規(guī)定限期淘汰。
《限制用地項(xiàng)目目錄（2012 年本）》涵蓋了黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓、城市主干道路、城市游憩集會(huì)廣場(chǎng)等七個(gè)大類，主要從審批權(quán)限、建設(shè)規(guī)模、容積率、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)能及土地用途等方面提出了相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)或條件。列入限制用地項(xiàng)目目錄的建設(shè)項(xiàng)目，只有符合目錄規(guī)定的條件，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門方可辦理相關(guān)手續(xù)。
《禁止用地項(xiàng)目目錄（2012 年本）》涵蓋了農(nóng)林業(yè)、煤炭、電力、石化化工等十七個(gè)大類，總體上涉及各個(gè)行業(yè)，從產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)能、建設(shè)規(guī)模、用地類型及建筑用途等方面提出了禁止條件和規(guī)定。列入禁止用地項(xiàng)目目錄的建設(shè)項(xiàng)目或者采用所列工藝技術(shù)、裝備、規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)土資源管理部門和投資管理部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。
各級(jí)國(guó)土資源管理部門在具體工程項(xiàng)目建設(shè)用地審查報(bào)批過程中，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》的有關(guān)要求，認(rèn)真審核工程項(xiàng)目是否落實(shí)了限制和禁止用地項(xiàng)目目錄中有關(guān)技術(shù)、裝備、規(guī)模等的要求，對(duì)不符合相關(guān)要求的工程項(xiàng)目，不得辦理用地手續(xù)。
《通知》主要是依據(jù)近年來國(guó)家相繼頒布實(shí)施有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策等制定。為進(jìn)一步體現(xiàn)出《通知》的現(xiàn)勢(shì)性，加強(qiáng)土地參與宏觀調(diào)控的力度，《通知》遵循了開放適應(yīng)性原則，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：
一是在《通知》執(zhí)行過程中，國(guó)務(wù)院發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策和土地資源管理政策對(duì)限制和禁止用地項(xiàng)目另有規(guī)定的，或有較大修改調(diào)整的，按國(guó)務(wù)院規(guī)定辦理。
二是國(guó)土資源部將根據(jù)宏觀調(diào)控需要，依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、土地供應(yīng)政策的變化情況，適時(shí)修訂限制和禁止用地項(xiàng)目目錄。
三是各地可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況，在符合《通知》中限制和禁止用地項(xiàng)目目錄的前提下，制定適宜本地的限制和禁止用地項(xiàng)目目錄。
對(duì)比舊版
吸納了2009年以來各類產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策
2006 年和2009 年，結(jié)合當(dāng)時(shí)的產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，國(guó)土資源部先后制定了《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年本）〉和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年本）〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2006〕296 號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年本增補(bǔ)本）〉和〈禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年本增補(bǔ)本）〉的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2009〕154 號(hào)）。本次《通知》在此基礎(chǔ)上，從兩個(gè)方面進(jìn)行了進(jìn)一步的修改完善。
一是覆蓋范圍更全面。相比而言，本次發(fā)布實(shí)施的《通知》綜合考慮了2006年本及其增補(bǔ)本中限制和禁止用地項(xiàng)目目錄的有關(guān)內(nèi)容，對(duì)前兩次發(fā)布實(shí)施的各類建設(shè)項(xiàng)目規(guī)定要求等均予以吸收完善。同時(shí)還進(jìn)一步考慮了2009 年以來各類產(chǎn)業(yè)政策和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策，如將“ 新建煤與瓦斯礦井不得低于以下規(guī)模：高瓦斯礦井30 萬噸/年，煤與瓦斯突出礦井45 萬噸/年（2015 年前）”列入本次禁止用地項(xiàng)目目錄中，將住宅項(xiàng)目容積率不得低于1.0（含1.0）列入本次限制用地項(xiàng)目目錄中。
二是產(chǎn)業(yè)用地門檻更高。為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011 年本）》中對(duì)各類產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)工藝、技術(shù)、產(chǎn)能等提出了更高的要求，因此本次《通知》也對(duì)有關(guān)產(chǎn)業(yè)用地政策設(shè)定了更高的門檻。如2006 年，對(duì)800 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項(xiàng)目不予辦理有關(guān)用地手續(xù)，在本次《通知》中則進(jìn)一步要求對(duì)1450 毫米以下熱軋帶鋼（不含特殊鋼）項(xiàng)目不予辦理有關(guān)用地手續(xù)。
因此在本《通知》發(fā)布實(shí)施后，2006年本及其增補(bǔ)本均予以廢止。
黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目
不同情況適用不同審批權(quán)限，培訓(xùn)中心等接待功能的項(xiàng)目不予批準(zhǔn)
根據(jù)中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的實(shí)施意見》（中辦發(fā)〔2007〕11 號(hào)）的有關(guān)要求，《限制用地項(xiàng)目目錄（2006 年增補(bǔ)本）》和《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006 年增補(bǔ)本）》對(duì)黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目明確了有關(guān)規(guī)定，本次《通知》中仍將其列入限制和禁止用地項(xiàng)目目錄中。對(duì)于該類項(xiàng)目的用地條件，應(yīng)注意以下兩個(gè)方面：
明確項(xiàng)目審批權(quán)限。對(duì)于各級(jí)政府機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目，應(yīng)至少由地級(jí)以上人民政府審批，省級(jí)或省級(jí)以下政府職能部門無權(quán)進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目審批。如對(duì)中央直屬機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院各部門、省（區(qū)、市）及計(jì)劃單列市黨政機(jī)關(guān)以及使用中央預(yù)算內(nèi)投資7000 萬元以上的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位的新建辦公樓項(xiàng)目，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；使用中央預(yù)算內(nèi)投資7000 萬元以下的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位新建辦公樓項(xiàng)目一律由國(guó)家發(fā)改委審批；省直廳（局）級(jí)單位和地、縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)；地、縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)直屬單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓項(xiàng)目則應(yīng)由地級(jí)人民政府（行署）批準(zhǔn)等。
明確項(xiàng)目功能用途。根據(jù)中辦發(fā)〔2007〕11 號(hào)文的有關(guān)要求，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)黨政機(jī)關(guān)（含國(guó)有企事業(yè)單位）新建、改擴(kuò)建培訓(xùn)中心（基地）和各類具有住宿、會(huì)議、餐飲等接待功能的設(shè)施或場(chǎng)所建設(shè)項(xiàng)目一律不予審批。該類項(xiàng)目應(yīng)積極推進(jìn)市場(chǎng)化、社會(huì)化改革進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)與黨政機(jī)關(guān)等徹底脫鉤。
住宅項(xiàng)目容積率
2006年本目錄已對(duì)“低密度”住宅禁止供地，早在2010年，國(guó)土資源部已與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)文規(guī)定住宅用地容積率不能小于1.0
在《限制用地項(xiàng)目目錄（2006年本）》中已明確“低密度、大套型住宅項(xiàng)目（指住宅小區(qū)建筑容積率低于1.0、單套住房建筑面積超過144 平方米的住宅項(xiàng)目）”禁止占用耕地，亦不得通過先行辦理城市分批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等形式變相占用耕地。2010 年，為加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)的管理調(diào)控，積極促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)繼續(xù)向好發(fā)展，按照《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕10 號(hào)）要求，2010 年，國(guó)土資源部會(huì)同住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》（ 國(guó)土資發(fā)〔2010〕151 號(hào)），明確要求：嚴(yán)格限制低密度大戶型住宅項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，住宅用地的容積率指標(biāo)必須大于1。這是部門聯(lián)合發(fā)文中首次對(duì)住宅用地規(guī)劃建設(shè)條件作出明確規(guī)定，為依法查處違規(guī)別墅類用地提供了量化標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)土資源部《關(guān)于嚴(yán)格落實(shí)房地產(chǎn)用地調(diào)控政策促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展有關(guān)問題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕204 號(hào)）指出，對(duì)發(fā)現(xiàn)住宅用地容積率小于1 的出讓公告，及時(shí)責(zé)令市、縣國(guó)土資源主管部門撤銷公告，重新擬定出讓方案。違反規(guī)定出讓的，應(yīng)責(zé)令立即終止出讓行為，并依法追究責(zé)任。因此在本次《通知》中，對(duì)住宅項(xiàng)目用地容積率作了專門的規(guī)定。
鉬礦、稀土等有色金屬用地
將原先一概列入禁止目錄的鉬礦分規(guī)模區(qū)別對(duì)待，稀土則除了優(yōu)化重組項(xiàng)目外禁止用地
在《通知》征求意見過程中，有意見認(rèn)為鉬礦目前未列為保護(hù)性開采特定礦種，并且近年來隨著我國(guó)地質(zhì)勘查的不斷深入，國(guó)內(nèi)鉬資源儲(chǔ)量持續(xù)增加。同時(shí)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)鉬消費(fèi)量不斷增加，市場(chǎng)需求有潛力，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)從2009 年開始已經(jīng)由大量出口變?yōu)閮暨M(jìn)口。因此，為滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求、保障資源安全、促進(jìn)鉬產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，在符合環(huán)保、土地、產(chǎn)業(yè)政策等有關(guān)規(guī)定并經(jīng)國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)后，適度開發(fā)大型鉬礦是必要的。
因此，在國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布實(shí)施《通知》時(shí)，將原列入禁止用地項(xiàng)目目錄中的“新建、擴(kuò)建鎢、鉬、錫、銻開采、冶煉項(xiàng)目”修改為“ 新建、擴(kuò)建鎢、錫、銻開采、冶煉項(xiàng)目”和“ 新建、擴(kuò)建鉬金屬資源量小于20 萬噸、開采規(guī)模小于100 萬噸/年的鉬礦項(xiàng)目”。
為切實(shí)加強(qiáng)稀土行業(yè)管理，加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2011〕12號(hào)）指出，要深入推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合。國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門，按照全國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的整體部署，掛牌督辦所有稀土開發(fā)整合礦區(qū)，深入推進(jìn)稀土資源開發(fā)整合。嚴(yán)格稀土礦業(yè)權(quán)管理，原則上繼續(xù)暫停受理新的稀土勘查、開采登記申請(qǐng)，禁止現(xiàn)有開采礦山擴(kuò)大產(chǎn)能。要嚴(yán)格控制稀土冶煉分離總量?！笆濉逼陂g，除國(guó)家批準(zhǔn)的兼并重組、優(yōu)化布局項(xiàng)目外，停止核準(zhǔn)新建稀土冶煉分離項(xiàng)目，禁止現(xiàn)有稀土冶煉分離項(xiàng)目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。因此在《通知》中將“ 稀土開采、選礦、冶煉、分離項(xiàng)目（在確保產(chǎn)能總量不增加的前提下，有利于布局優(yōu)化和兼并重組的項(xiàng)目除外）”列入禁止用地項(xiàng)目目錄中。
