全面提升外匯監(jiān)管和服務水平
中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱
改革開放以來，我國積極融入經(jīng)濟全球化，實現(xiàn)了涉外經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。改革開放30年特別是近10年來的發(fā)展證明，經(jīng)濟全球化、市場化對中國有利，改革開放使中國迸發(fā)出無窮的能量和競爭力。到2008年末，我國經(jīng)濟總量和對外貿(mào)易額均位居世界第三，全年出口和進口規(guī)模分別超過1.4萬億美元和1.1萬億美元，累計批準設立外商投資企業(yè)67萬家，累計實際使用外資8526億美元；國內(nèi)7000多家企業(yè)設立超過1萬家境外投資企業(yè)，對外直接投資累計超過1800億美元。海外華僑華人總數(shù)約4800萬人，在外各類勞務人員約74萬人，在海外工作的留學人員達100萬人以上，年進出境人數(shù)達1.76億人次。大規(guī)模的跨境貿(mào)易、投資和個人活動，導致跨境外匯收支急劇增長。目前，參加國際收支申報的企業(yè)和銀行約80萬家，國際收支交易規(guī)模超過4.5萬億美元，較1982年增長81倍，較2000年增長5倍。
樹立全球視野，深刻把握開放經(jīng)濟中外匯形勢的變化
面對涉外經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我們需要以全球視野來認識中國經(jīng)濟金融問題，需要在一個開放經(jīng)濟的框架下分析中國的外匯管理問題，理解這一框架的關(guān)鍵是不斷提高對“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用”的認識。在不斷融入全球經(jīng)濟的過程中，中國已成為國際市場不可分割的重要組成部分，跨境資本流動的規(guī)模、頻率和形式處于不斷的變化和調(diào)整之中，經(jīng)濟發(fā)展、開放度提高對外匯管理的挑戰(zhàn)不斷增大。在我國經(jīng)常項目已經(jīng)開放而資本項目仍部分管制的條件下，一旦市場出現(xiàn)明顯的套利機會，很多資本項目交易容易借道經(jīng)常項目實現(xiàn)跨境套利，正常的貿(mào)易和投資企業(yè)也會加快財務調(diào)整和資產(chǎn)的跨境擺布以規(guī)避經(jīng)濟損失。例如，亞洲金融危機期間，人民幣面臨貶值壓力，資本外逃、截留外匯存于境外等行為大量出現(xiàn)，1998年資本項目甚至出現(xiàn)多年未見的逆差，1998～2002年，平均每年新增外匯儲備不及300億美元；而2003年以來，隨著亞洲金融危機的結(jié)束和國內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民幣呈現(xiàn)升值預期，加之美元利率持續(xù)走低，企業(yè)、個人和機構(gòu)紛紛將境外資產(chǎn)調(diào)回并結(jié)匯，部分境外投機套利資金也借各種正常和非正常渠道，采取分散、滲透的方式流入，導致我國外匯收支持續(xù)大額順差，2003～2009年，平均每年新增外匯儲備超過2800億美元。此次國際金融危機發(fā)生后，我國國際收支出現(xiàn)較大波動。2009年第一季度，外匯收支活動放緩，外匯凈流入急劇下降；進入第二季度，在國際經(jīng)濟出現(xiàn)復蘇跡象、國內(nèi)經(jīng)濟回升向好以及國內(nèi)股市和樓市價格上漲等多種因素帶動下，外匯凈流入規(guī)模持續(xù)增加。2009年末，國家外匯儲備余額2.39萬億美元，較2008年末增加4531億美元。
適應國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的變化，2009年外匯管理部門全面貫徹科學發(fā)展觀，認真落實中央關(guān)于“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生”的總體部署，適時調(diào)整外匯管理方向和重點，出臺了應對國際金融危機的多項措施：改進跨境資本流動統(tǒng)計和監(jiān)管，防范異常跨境資本流動風險；推動信息公開和政務公開，提高外匯管理透明度；完善外匯儲備經(jīng)營管理，保障外匯儲備資產(chǎn)安全并取得合理回報。這些措施，對抵御國際金融危機沖擊、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了積極作用。
展望2010年，我國外匯凈流入壓力有可能加大，促進國際收支平衡的任務依然較重。隨著全球經(jīng)濟復蘇勢頭更趨穩(wěn)定，我國涉外經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境有望進一步好轉(zhuǎn)，外貿(mào)出口有可能出現(xiàn)恢復性增長，外商來華直接投資可能穩(wěn)步增加，跨境資金流入壓力可能進一步加大。目前，美國、日本等央行的利率均接近零，歐洲（包括英國）等央行的利率低于我國，跨境套利交易盛行。有機構(gòu)估計，2009年上半年美元利差交易規(guī)模高達2500億～5500億美元。規(guī)模巨大的跨境套利交易推動印度、巴西等新興市場國家貨幣明顯升值，股市、樓市價格快速上漲，潛在風險加大。由于我國利率水平相對較高，人民幣升值預期有所增強，企業(yè)和機構(gòu)資產(chǎn)本幣化、負債外幣化也有進一步擴大的趨勢。
堅持科學發(fā)展，推動外匯管理理念和方式轉(zhuǎn)變
作為高度融入經(jīng)濟全球化的發(fā)展中大國，我國跨境資金流動規(guī)模不斷擴大，外匯管理監(jiān)測跨境資金流動、維護國家經(jīng)濟金融安全的任務更加艱巨。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟建設步伐的不斷加快，外匯管理需要進一步提高服務水平，滿足市場主體日益增長的便利化需求。為此，外匯管理要以科學發(fā)展觀為指導，實現(xiàn)管理理念和方式的“五個轉(zhuǎn)變”：從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，逐步從較為依賴審批和核準的管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c加強跨境資金流動的監(jiān)測分析和預警；從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理，逐步從事前逐筆審核轉(zhuǎn)為事后核查和重點查處；從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理，逐步從按交易行為和業(yè)務性質(zhì)監(jiān)管轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟主體為單位進行管理；從“有罪假設”轉(zhuǎn)變到“無罪假設”，逐步從事前排查經(jīng)濟主體外匯收支的真實性轉(zhuǎn)為事后舉證查處違法違規(guī)經(jīng)濟主體；從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負面清單”，逐步從“法無明文授權(quán)不可為”轉(zhuǎn)為“法無明文禁止即可為”。
“五個轉(zhuǎn)變”的指導思想是科學發(fā)展觀?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧?！拔鍌€轉(zhuǎn)變”的目的是促進涉外經(jīng)濟健康發(fā)展；堅持以人為本，最大程度地便利市場主體對外貿(mào)易投資活動；堅持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，在風險可控的情況下，逐步轉(zhuǎn)變管理方式，維護國家經(jīng)濟金融安全；堅持統(tǒng)籌兼顧，在繼續(xù)運用行政、法律手段的同時，更加注重發(fā)揮市場機制的基礎性調(diào)節(jié)作用。
“五個轉(zhuǎn)變”的出發(fā)點是以人為本，著力點是改善服務。外匯管理將始終堅持服務社會，服務機構(gòu)、企業(yè)和個人等市場主體，積極推進貿(mào)易投資便利化，進一步提高中國的競爭力和提升國家形象，充分發(fā)揮服務經(jīng)濟發(fā)展功能。在履行外匯管理職責過程中，外匯管理部門將進一步增強市場意識，更多從市場角度考慮問題，堅持疏堵并舉、以疏為主，充分發(fā)揮市場機制在調(diào)節(jié)跨境資金流動中的基礎性作用；逐步強化成本概念，避免因政策調(diào)整給市場主體增加新的經(jīng)營和管理成本，健全和完善與社會各界良好的溝通和反饋機制，進一步推動依法行政，提高外匯管理透明度。
“五個轉(zhuǎn)變”的立足點是科學監(jiān)測。外匯管理將逐步轉(zhuǎn)變管理方式，淡化事前審批管理，強化事后監(jiān)測分析。外匯管理部門將加快數(shù)據(jù)和系統(tǒng)整合步伐，建立統(tǒng)一高效的跨境資金數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預警體系，實現(xiàn)對跨境資金流動的全口徑監(jiān)測分析，為調(diào)整外匯管理政策和優(yōu)化外匯業(yè)務流程提供科學依據(jù)，并為防范跨境資金流動風險和提高監(jiān)管效率提供有效保障。
“五個轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵點是風險可控。外匯管理將始終堅持從國內(nèi)國際兩個大局出發(fā)，充分利用兩種資源、兩個市場，妥善處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既要充分便利市場主體用匯需要，也要防范跨境資金流動風險，維護國家經(jīng)濟金融安全，努力實現(xiàn)服務涉外經(jīng)濟發(fā)展和提升監(jiān)管效率的有機統(tǒng)一。推動管理理念和方式轉(zhuǎn)變，要以風險可控、有條不紊為底線，在逐步淡化審批管理痕跡的同時，強化監(jiān)測分析職能，防范異?？缇迟Y金流動沖擊。
把握宏觀大局，增強外匯管理服務經(jīng)濟發(fā)展的水平
外匯管理理念和方式的轉(zhuǎn)變要著眼于長遠，具有前瞻性；同時也要立足于實際，扎實有序推進。2010年，外匯管理部門將全面貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議和國務院統(tǒng)一部署，服務于發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體戰(zhàn)略目標，按照“五個轉(zhuǎn)變”的工作思路，推進外匯管理重點領域改革，加強異?？缇迟Y金流動監(jiān)管，加快數(shù)據(jù)整合和管理系統(tǒng)整合，提高外匯管理政策透明度，完善外匯儲備經(jīng)營管理，促進國際收支平衡。
一是推進外匯管理重點領域改革，促進涉外經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。加大進出口核銷制度改革力度，提升監(jiān)管效率，促進貿(mào)易便利化。穩(wěn)步推進人民幣資本項目可兌換進程，在有效防范風險的前提下，有選擇、分步驟放寬對跨境資本交易活動的限制，有序拓寬對外投資渠道，協(xié)調(diào)推動跨境人民幣金融業(yè)務發(fā)展。推進國內(nèi)外匯市場的規(guī)范發(fā)展，加大外匯市場產(chǎn)品創(chuàng)新力度。研究推進外匯賬戶管理改革，提升采集涉外主體跨境外匯收支數(shù)據(jù)的全面性和準確性。試行企業(yè)出口收匯存放境外運作，提高企業(yè)外匯資金使用效率。
二是進一步完善異?？缇迟Y金流動監(jiān)管，防范跨境收支風險。進一步完善跨境資金流動監(jiān)管政策，構(gòu)建完善的監(jiān)測預警體系。繼續(xù)發(fā)揮異常外匯資金流動監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作用，加大對地下錢莊、網(wǎng)絡炒匯等外匯違法違規(guī)行為的打擊。完善跨境資金流出入應急預案，形成全面、雙向的國際資本流動應急反應機制。
三是推進數(shù)據(jù)和管理系統(tǒng)整合，提高監(jiān)測監(jiān)管效率和服務水平。全面梳理外匯管理數(shù)據(jù)需求，優(yōu)化整合現(xiàn)有外匯管理業(yè)務系統(tǒng)；規(guī)范數(shù)據(jù)采集，促進數(shù)據(jù)綜合利用，提高系統(tǒng)監(jiān)測分析功能。優(yōu)化外匯業(yè)務辦理流程，加強應用系統(tǒng)開發(fā)和網(wǎng)絡建設，提高貿(mào)易投資便利化程度，降低外匯管理的社會成本，提高監(jiān)管效率。
四是加大政策宣傳力度，繼續(xù)提高外匯管理政策透明度。力爭用通俗易懂的語言介紹外匯管理工作，使市場主體更加清晰了解外匯管理業(yè)務辦理要求和依據(jù)。增加國際收支統(tǒng)計數(shù)據(jù)公布內(nèi)容，提高公布頻率，提升統(tǒng)計時效性和統(tǒng)計制度的透明度。針對社會熱點問題，加強與媒體和公眾的溝通，引導公眾正確認識和理性判斷。加大外匯管理法規(guī)整合力度，盡量做到簡明易懂。
五是進一步完善外匯儲備經(jīng)營管理，實現(xiàn)外匯儲備資產(chǎn)保值增值。采取積極審慎的經(jīng)營方針，深入研判國際經(jīng)濟金融形勢的發(fā)展變化，努力把握投資機會，拓展投資渠道，完善多元化投資策略，優(yōu)化貨幣和資產(chǎn)擺布。積極配合國家戰(zhàn)略，服務于國家宏觀大局和長遠利益，進一步完善外匯儲備經(jīng)營管理體制機制，繼續(xù)推進全球化經(jīng)營布局，加強內(nèi)部控制和監(jiān)督管理。提高應對突發(fā)事件能力和水平。
（注：此文為中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長易綱在3月1日出版發(fā)行的《中國金融》2010年第5期上發(fā)表的署名文章）
