沉甸甸的收獲
——國(guó)土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人就
《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》成果答記者問
日前，國(guó)土資源部發(fā)布了《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》成果。
全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查和評(píng)定工作，歷時(shí)10年，共投入人力130多萬，資金約4億多元，其中中央財(cái)政投入1.2億元，第一次全面摸清了我國(guó)耕地等別與分布狀況，采用先進(jìn)技術(shù)方法，第一次實(shí)現(xiàn)了全國(guó)耕地等別的統(tǒng)一可比。
這項(xiàng)工作有何特殊意義？十年耕耘，取得了哪些顯著成果？其應(yīng)用又將對(duì)今后的國(guó)土資源工作產(chǎn)生什么影響？帶著這些問題，記者采訪了國(guó)土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人。
第一次摸清了全國(guó)耕地質(zhì)量家底，取得了豐碩成果
記者：據(jù)了解，在今年8月召開的全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定成果專家論證會(huì)上，有多名院士看到成果后感到很興奮，直呼這項(xiàng)成果“非常非常好，非常扎實(shí)，是一個(gè)非常大的進(jìn)步”。他們所指的進(jìn)步是什么？
負(fù)責(zé)人：這是我國(guó)歷史上第一份依據(jù)規(guī)程統(tǒng)一組織實(shí)施的、大比例尺的、覆蓋全國(guó)的耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定成果。1996年完成的第一次全國(guó)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查與現(xiàn)在正在開展的第二次全國(guó)土地調(diào)查，摸清了耕地的數(shù)量和權(quán)屬狀況，加上現(xiàn)在完成的耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定成果，面積、等級(jí)、權(quán)屬，這三個(gè)要素就齊了。一條板凳三條腿，過去一直缺一條，站不穩(wěn)，現(xiàn)在基本站穩(wěn)了，這就是一個(gè)巨大的進(jìn)步。
以保護(hù)18億畝耕地為例，數(shù)量保護(hù)固然重要，但沒有質(zhì)量的數(shù)量是不可靠的。如果保持18億畝耕地?cái)?shù)量不變，但分布狀態(tài)和質(zhì)量狀況由集中、連片、優(yōu)質(zhì)逐步向破碎、零星、劣質(zhì)轉(zhuǎn)變，那累積起來的效應(yīng)將是令人吃驚的。
我國(guó)每年城鎮(zhèn)發(fā)展和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要占用大量高等級(jí)耕地，而補(bǔ)充的耕地主要分布在水熱、區(qū)位、地形條件相對(duì)較差的地區(qū)，總體質(zhì)量不高。高等級(jí)耕地流失過快，補(bǔ)充耕地等級(jí)偏低，耕地質(zhì)量總體下降，嚴(yán)重影響我國(guó)耕地生產(chǎn)能力，威脅國(guó)家糧食安全。從這個(gè)意義上講，僅保住18億畝耕地?cái)?shù)量是不夠的，要以建設(shè)促保護(hù)，通過提高耕地質(zhì)量等級(jí)，確保耕地生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提升。
記者：全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)的總體情況怎么樣，有何特征？
負(fù)責(zé)人：全國(guó)耕地質(zhì)量評(píng)定為15個(gè)等別，1等耕地質(zhì)量最好，15等最差，平均等別為9.80等，等別總體偏低。按照1～4等、5～8等、9～12等、13～15等劃分，優(yōu)、高、中和低等地面積占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的比例分別為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。
研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)耕地質(zhì)量等別呈現(xiàn)以下特征：一是總體偏低。低于平均質(zhì)量等別的10～15等地占全國(guó)耕地評(píng)定面積的57%以上。二是集中性。沿燕山、太行山、大巴山以東地區(qū)，集中了我國(guó)80%以上的耕地，而且在根據(jù)等級(jí)評(píng)定結(jié)果劃定的全國(guó)52片優(yōu)質(zhì)耕地集中區(qū)中有約10億畝耕地，其中6億畝可灌溉。三是復(fù)合性。我國(guó)83個(gè)50萬人口以上的大中城市中，有73個(gè)分布在52片耕地集中分布區(qū)，即我國(guó)最強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域與最需要保護(hù)的集中連片優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域在空間上是復(fù)合的。
記者：全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定工作還取得了哪些顯著成果？
負(fù)責(zé)人：這項(xiàng)工作取得的成果很豐富、厚重，層次也多，主要包括報(bào)告、圖件、數(shù)據(jù)表冊(cè)、數(shù)據(jù)庫(kù)、標(biāo)準(zhǔn)樣地實(shí)物等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定形成縣級(jí)以上成果報(bào)告5000多本；各類成果圖件3萬多張；縣級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)含分等單元1000多萬個(gè)，每個(gè)單元50～80個(gè)屬性，共6億多個(gè)基礎(chǔ)屬性數(shù)據(jù)；國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)含分等單元30多萬個(gè)，每個(gè)單元42個(gè)屬性，共1200多萬個(gè)屬性數(shù)據(jù)；此外，還建立了標(biāo)準(zhǔn)樣地體系，其中國(guó)家級(jí)樣地約500塊、省級(jí)樣地約5000塊、縣級(jí)樣地約5萬塊，這些樣地將成為長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)對(duì)象和直觀判斷等級(jí)的標(biāo)志。
在這些成果中，《中國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定》、1∶450萬中國(guó)耕地質(zhì)量等別圖、1∶50萬中國(guó)耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫(kù)以及標(biāo)準(zhǔn)樣地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)等成果尤為重要。
記者：對(duì)于國(guó)土資源管理事業(yè)而言，這份成果意味著什么？
負(fù)責(zé)人：這項(xiàng)成果是國(guó)土資源大調(diào)查土地領(lǐng)域的一個(gè)整裝成果，與土地利用現(xiàn)狀調(diào)查相配套，為實(shí)現(xiàn)土地資源數(shù)量、質(zhì)量并重管理提供了支撐；與“金土工程”相銜接，為加強(qiáng)土地質(zhì)量等級(jí)監(jiān)管打下了基礎(chǔ)；與土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)估成果相整合，為實(shí)現(xiàn)耕地的生態(tài)管護(hù)建立了平臺(tái)。耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定是一項(xiàng)面向國(guó)土資源管理改革與發(fā)展需要，不斷深化土地科技研究的一個(gè)重要成果，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)的統(tǒng)一可比，技術(shù)方法上取得突破
記者：開展這項(xiàng)工作過程中，最大的技術(shù)難題是什么？
負(fù)責(zé)人：過去所有的評(píng)定，都不是全國(guó)可比的，是局部的小范圍內(nèi)的，如某一個(gè)縣或一個(gè)小流域。本次工作最大的技術(shù)難題就是實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)的統(tǒng)一可比。我國(guó)幅員遼闊、地形復(fù)雜、氣候多樣、土壤種類繁多，僅采用與土地質(zhì)量有關(guān)的因素指標(biāo)來評(píng)定土地等級(jí)，難以實(shí)現(xiàn)土地等級(jí)的全國(guó)可比。
記者：最后是通過哪些技術(shù)措施解決的？
負(fù)責(zé)人：為實(shí)現(xiàn)全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)統(tǒng)一可比的目標(biāo)，我們?cè)谌珖?guó)深入研究國(guó)內(nèi)外農(nóng)用地評(píng)價(jià)方法，吸收、借鑒有關(guān)先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了本次耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定的技術(shù)方法體系。在保證可比性上，突出抓住三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：
一是依據(jù)作物生產(chǎn)力原理、生產(chǎn)要素理論、級(jí)差地租原理、土地適宜性理論等，在測(cè)算作物光溫（氣候）生產(chǎn)潛力的基礎(chǔ)上，分區(qū)域選取土壤、地形、土地利用等因素，通過逐級(jí)修正，評(píng)定耕地質(zhì)量等級(jí)。
二是采用分區(qū)分等總體控制。由國(guó)家技術(shù)組專家和地方專家依據(jù)各地多年的生產(chǎn)水平，確定各省（區(qū)、市）耕地的最高等別和最低等別，作為各?。▍^(qū)、市）等級(jí)評(píng)定的總體控制和檢驗(yàn)依據(jù)。
三是進(jìn)行嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)。各省（區(qū)、市）均進(jìn)行了以抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的等別指數(shù)和實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)量的相關(guān)分析，對(duì)于相關(guān)分析不理想的區(qū)域，在有關(guān)環(huán)節(jié)上重新調(diào)查、計(jì)算，以保證最終成果的真實(shí)、準(zhǔn)確。
記者：實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一可比”有何現(xiàn)實(shí)意義？
負(fù)責(zé)人：實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量等級(jí)全國(guó)可比的現(xiàn)實(shí)意義，從宏觀上看，可以為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力服務(wù)；可以為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用提供支撐。從土地管理的現(xiàn)實(shí)需求來看，我國(guó)東部、中部、西部地區(qū)基本農(nóng)田是不是要按相同比例保護(hù)？各區(qū)域應(yīng)該優(yōu)先保護(hù)哪些耕地，如何布局？南水北調(diào)、京滬高鐵等國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，占了多少地，占了什么樣的地，損失了多少產(chǎn)能，需要補(bǔ)充多少什么質(zhì)量等級(jí)的地才能實(shí)現(xiàn)面積和產(chǎn)能的雙平衡？這些問題的回答都離不開全國(guó)統(tǒng)一可比的耕地質(zhì)量等級(jí)成果。
組織有序，保證了這項(xiàng)跨世紀(jì)工程的全面完成
記者：這項(xiàng)工作是什么時(shí)候啟動(dòng)的？
負(fù)責(zé)人：正式開始的時(shí)間是1999年，但這項(xiàng)工作從很早以前就開始謀劃了。1978年全國(guó)科技大會(huì)就提出了耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)的目標(biāo)。1989年，原國(guó)家土地管理局?jǐn)M定了《農(nóng)用土地分等定級(jí)規(guī)程（征求意見稿）》，并在全國(guó)安排了7個(gè)縣級(jí)試點(diǎn)。由于技術(shù)方法、經(jīng)費(fèi)、裝備和隊(duì)伍等問題，耕地質(zhì)量調(diào)查評(píng)價(jià)工作始終未能在全國(guó)范圍開展。國(guó)土資源部成立后，抓住開展新一輪國(guó)土資源大調(diào)查的機(jī)遇，將全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定工作納入了國(guó)土資源大調(diào)查項(xiàng)目計(jì)劃，從1999年開始部署。
記者：能介紹一下這項(xiàng)工作的組織實(shí)施情況嗎？
負(fù)責(zé)人：在國(guó)家層面上，行政負(fù)責(zé)為國(guó)土資源部土地利用司，組織實(shí)施單位為中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，項(xiàng)目承擔(dān)單位為部土地整理中心。2005年，設(shè)立國(guó)土資源部土地整理中心土地評(píng)價(jià)處，專門負(fù)責(zé)全國(guó)耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)工作。在地方層面上，省、市、縣三級(jí)按統(tǒng)一的技術(shù)要求，在國(guó)家組織下完成各自的工作。
按照“規(guī)程先行、分省組織、統(tǒng)一匯總”的思路，全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查和評(píng)定工作的開展大致分為規(guī)程編制、分省實(shí)施、成果匯總等階段。2003年正式頒布了《農(nóng)用地分等規(guī)程》、《農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程》和《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》。2001年至2006年分年度分批部署開展全國(guó)31個(gè)省（區(qū)、市）的耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定工作，2008年底省級(jí)工作全面完成，并建立了全國(guó)統(tǒng)一可比的1∶50萬耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，編制完成了全國(guó)的成果報(bào)告、相關(guān)圖件、數(shù)據(jù)表冊(cè)等。
記者：如此復(fù)雜浩大的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，你們采取了哪些有效的保障措施？
負(fù)責(zé)人：首先，我們充分發(fā)揮各級(jí)土地管理部門的行政推動(dòng)作用，該項(xiàng)成果的取得，是國(guó)家、省、市、縣四級(jí)土地管理部門共同努力的結(jié)果；其次，我們充分借助技術(shù)承擔(dān)單位、相關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)專家的力量，采用了復(fù)雜計(jì)算的工作國(guó)家做、田間調(diào)查縣鄉(xiāng)做這樣一種“上繁下簡(jiǎn)、上難下易”，把復(fù)雜的科學(xué)問題簡(jiǎn)單化、細(xì)節(jié)化的工作思路；再其次，我們采取了工作部署、技術(shù)培訓(xùn)、實(shí)地指導(dǎo)、成果預(yù)檢和驗(yàn)收等一整套的管理措施，保證了工作順利有序推進(jìn)，也保證了成果的合理可靠。
瞄準(zhǔn)應(yīng)用，服務(wù)于土地資源管理與社會(huì)需求
記者：全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定成果的應(yīng)用前景如何？
負(fù)責(zé)人：有一位專家曾說過，凡涉及耕地質(zhì)量的土地管理工作，都離不開耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定成果。我們認(rèn)為這句話講得很深刻。實(shí)踐也證明，這項(xiàng)成果已在土地利用總體規(guī)劃、耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田調(diào)整、土地整治等工作中發(fā)揮了重要作用。
應(yīng)用于土地利用總體規(guī)劃。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》明確將農(nóng)用地分等定級(jí)成果作為基本農(nóng)田調(diào)整劃定、建設(shè)占用耕地比選、耕地占補(bǔ)平衡考核、實(shí)施耕地差別化管理的重要依據(jù)。
應(yīng)用于耕地占補(bǔ)平衡。2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件中明確規(guī)定，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算。2005年、2007年國(guó)土資源部先后部署開展了全國(guó)補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作和試行工作。
應(yīng)用于基本農(nóng)田調(diào)整劃定。《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》中明確要求應(yīng)用耕地質(zhì)量等級(jí)成果調(diào)整劃定基本農(nóng)田，并確保調(diào)整后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級(jí)不降低。
應(yīng)用于土地整治。耕地質(zhì)量等級(jí)評(píng)定成果和方法為土地整治效益分析提供支撐，“項(xiàng)目區(qū)建設(shè)前后耕地平均質(zhì)量等級(jí)”和“新增糧食產(chǎn)能”已被列為土地整治項(xiàng)目信息備案指標(biāo)。
記者：最后一個(gè)問題，如何保證該項(xiàng)成果的應(yīng)用能最大化地服務(wù)社會(huì)需求，而不是束之高閣？
負(fù)責(zé)人：全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定工作歷時(shí)10年，投入了大量的人財(cái)物，取得今天的成果來之不易。要充分發(fā)揮這項(xiàng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和公益性工作成果的作用，最大化地服務(wù)于土地資源管理與社會(huì)需求，我們還有大量工作要做。一是要通過加大宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)土地國(guó)情尤其是耕地質(zhì)量狀況的了解和認(rèn)識(shí)，樹立全民自覺保護(hù)耕地的意識(shí)和節(jié)約集約用地的觀念；二是要繼續(xù)深化耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查與評(píng)定工作，不斷完善技術(shù)方法，提高工作精度，建立等級(jí)更新制度，保持成果現(xiàn)勢(shì)性，使成果更加好用；三是要研究制定相關(guān)政策制度，將成果應(yīng)用納入日常土地管理工作中，同時(shí)通過耕地質(zhì)量等級(jí)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享；四是開展土地評(píng)價(jià)條例的研究和制定工作，推進(jìn)土地評(píng)價(jià)工作的法制化建設(shè)。我想通過這幾個(gè)方面的努力，這項(xiàng)成果應(yīng)該能夠更好地發(fā)揮其作用，更好地服務(wù)于國(guó)土資源管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
我想，這項(xiàng)成果凝結(jié)著幾代土地科技工作者的心愿，是國(guó)家法律和中央領(lǐng)導(dǎo)人的要求，也是維護(hù)群眾利益可度量、可設(shè)計(jì)、可檢驗(yàn)的基本尺度，任何有科學(xué)素養(yǎng)、有責(zé)任心的管理者都不會(huì)熟視無睹的。（呂苑鵑）
