554座病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程審計(jì)調(diào)查結(jié)果
（二〇〇九年六月十七日公告）
根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的規(guī)定，審計(jì)署于2008年12月至2009年3月對(duì)河北、山西等18個(gè)省（自治區(qū)）554座病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程截至2008年底的建設(shè)進(jìn)展情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查?，F(xiàn)將審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告如下：
一、基本情況和總體評(píng)價(jià)
我國(guó)已建成各類水庫(kù)85 412座，其中大型水庫(kù)493座、中型水庫(kù)3110座、小型水庫(kù)81 809座。這些水庫(kù)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但絕大多數(shù)水庫(kù)修建于20世紀(jì)50至70年代，設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量缺陷較多，不少水庫(kù)存在大壩單薄、滲漏嚴(yán)重、泄洪能力不夠、防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低等問(wèn)題，同時(shí)由于大量水庫(kù)已屆設(shè)計(jì)使用年限，運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，部分水庫(kù)疏于管理、老化失修，大量存在病險(xiǎn)情況。
黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作高度重視，水利部會(huì)同發(fā)展改革委、財(cái)政部從1999年起先后編制了三批建設(shè)規(guī)劃，合計(jì)安排7887座病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固，規(guī)劃總投資892億元，其中中央投資484億元。一、二期規(guī)劃1647個(gè)項(xiàng)目（其中大中型水庫(kù)1049座）的投資計(jì)劃已經(jīng)下達(dá)完畢；第三期規(guī)劃即《全國(guó)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固專項(xiàng)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)規(guī)劃）項(xiàng)目正在實(shí)施中，目前已對(duì)3871座水庫(kù)下達(dá)了中央投資200.2億元，地方配套資金也正逐步分批到位。
本次審計(jì)調(diào)查重點(diǎn)抽查了18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）完成投資較多的554座水庫(kù)，其中大中型水庫(kù)395座、小型水庫(kù)159座，下達(dá)計(jì)劃總投資合計(jì)162.84億元，占這些省份已開(kāi)工水庫(kù)數(shù)量和已下達(dá)計(jì)劃總投資的16.6％、32.6％。由于各項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不一，審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)查勘了這些水庫(kù)的工程質(zhì)量情況，核實(shí)了549座水庫(kù)的資金到位情況，分析了371座水庫(kù)的概算，檢查了220座水庫(kù)的財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算情況。
審計(jì)結(jié)果表明，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)進(jìn)展順利，效益顯著。具體表現(xiàn)在：
（一）各部門(mén)高度重視病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作。
1998年以來(lái)，發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部制定完善了病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程有關(guān)項(xiàng)目管理辦法，及時(shí)下達(dá)了投資計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算，并足額下?lián)芰素?cái)政資金。水利部建立了分省對(duì)口的指導(dǎo)監(jiān)督檢查工作機(jī)制，與有關(guān)省級(jí)人民政府簽署了責(zé)任書(shū)，明確省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，確保工程進(jìn)度、質(zhì)量和安全，確保配套資金及時(shí)足額到位；下發(fā)了除險(xiǎn)加固項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)管理、建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)等管理制度，對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開(kāi)展了監(jiān)督檢查和年度考核，為工程開(kāi)展提供了有力保障。
（二）各級(jí)地方政府積極組織項(xiàng)目建設(shè)。
按照水庫(kù)管轄權(quán)限，除險(xiǎn)加固工程由省、市、縣政府水利部門(mén)分別組織實(shí)施。各級(jí)地方政府高度重視病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)。總體上看，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目的建設(shè)管理制度較完善，絕大部分項(xiàng)目的法人組建、招投標(biāo)工作較為規(guī)范，建設(shè)監(jiān)理、質(zhì)量和安全監(jiān)督比較到位。
除完成列入國(guó)家規(guī)劃和中央補(bǔ)助資金的項(xiàng)目外，浙江、廣東等10個(gè)省（自治區(qū)）還自定規(guī)劃、自籌資金，對(duì)17 124座水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，累計(jì)已完成投資129億元，效果良好。如，浙江省委、省政府高度重視病險(xiǎn)水庫(kù)防洪保安工作，從2003年起開(kāi)始實(shí)施“千庫(kù)保安”工程，將除險(xiǎn)加固工作列入省“五大百億”工程實(shí)施計(jì)劃，納入新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)省建設(shè)的考核內(nèi)容，省、市、縣合計(jì)投入資金32億元，完成了1021座病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固；廣東省1998年以來(lái)，安排對(duì)219座大中型水庫(kù)、5808座小型水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固，完成投資72.75億元。
（三）大多數(shù)項(xiàng)目能按規(guī)劃完成建設(shè)。
黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作力度的決策得到了深入貫徹落實(shí)。18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）列入水利部三批規(guī)劃的水庫(kù)工程已完成投資283億元，683座水庫(kù)除險(xiǎn)加固后已經(jīng)通過(guò)完工驗(yàn)收，開(kāi)始發(fā)揮效益，其中大型水庫(kù)60座、中型水庫(kù)363座。另有2649座水庫(kù)已開(kāi)工建設(shè)，其中大中型水庫(kù)417座，規(guī)劃項(xiàng)目開(kāi)工率達(dá)到61％。2107座未開(kāi)工水庫(kù)基本完成了大壩安全鑒定，其中1950座水庫(kù)已經(jīng)完成初步設(shè)計(jì)編制工作，正在積極準(zhǔn)備開(kāi)工。
（四）已建成項(xiàng)目效益顯著。
審計(jì)調(diào)查結(jié)果表明，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)及時(shí)，進(jìn)展順利，效益顯著，深得民心。建設(shè)過(guò)程中未發(fā)生重特大安全事故，完成除險(xiǎn)加固工程的項(xiàng)目已發(fā)揮巨大的社會(huì)效益。一是提升了防洪抗震能力，有效降低了災(zāi)情損失。18個(gè)省（自治區(qū)）新增防洪庫(kù)容45.26億立方米，防洪抗災(zāi)能力得到提升。如，陜西省縣河水庫(kù)成功防御了500年一遇的特大洪水，有力保障了下游人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全；四川省黑龍灘水庫(kù)和陜西漢中石門(mén)水庫(kù)除險(xiǎn)加固后經(jīng)受住了“5·12”汶川特大地震的考驗(yàn)。二是增強(qiáng)了供水和灌溉能力，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固增強(qiáng)了水庫(kù)蓄水能力，提高了供水保障率，不少水庫(kù)成為當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)、農(nóng)村人畜飲水的重要水源地。據(jù)18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）水利部門(mén)統(tǒng)計(jì)，病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程新增灌溉面積1784萬(wàn)畝，年新增供水量36.8億立方米，灌溉供水能力顯著增強(qiáng)。北方一些水庫(kù)在抗擊2009年春季特大旱情中發(fā)揮了重要作用。如，除險(xiǎn)加固后的甘肅省西營(yíng)水庫(kù)與紅崖山水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度，2009年春季向民勤縣調(diào)水1232萬(wàn)立方米，有效緩解了該縣的旱情；陜西省石堡川等8座水庫(kù)2009年春季新增農(nóng)田灌溉用水8190萬(wàn)立方米，多灌溉農(nóng)田48.39萬(wàn)畝，有效緩解了渭北平原及寶雞等地的旱情。三是通過(guò)實(shí)施除險(xiǎn)加固工程，拉動(dòng)了內(nèi)需，推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）合計(jì)新增養(yǎng)殖面積79萬(wàn)畝，年新增發(fā)電量8.92億千瓦時(shí)。
但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，由于本次病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目多、時(shí)間集中、工程量大，設(shè)計(jì)、管理、施工、監(jiān)理等任務(wù)繁重，加之一些地方政府及水利部門(mén)工程管理能力不足，質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致部分工程項(xiàng)目存在概算不實(shí)、資金不足、進(jìn)展不暢、管理不善、質(zhì)量不過(guò)關(guān)等問(wèn)題。
二、工程建設(shè)實(shí)施中存在的主要問(wèn)題
（一）部分已開(kāi)工項(xiàng)目進(jìn)度滯后，未開(kāi)工項(xiàng)目工期緊迫。
18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）合計(jì)有844個(gè)項(xiàng)目拖延了工期，平均拖期達(dá)18個(gè)月?，F(xiàn)已完工的大、中、小型水庫(kù)實(shí)際工期分別平均長(zhǎng)達(dá)45、30、18個(gè)月。2007年以來(lái)，專項(xiàng)規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度明顯加快，但14個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）未開(kāi)工水庫(kù)中的330座水庫(kù)（包括大中型水庫(kù)212座），必須進(jìn)一步采取得力措施，才能確保在2010年底前完成主體工程建設(shè)，確保中央提出的3年內(nèi)完成大中型和重點(diǎn)小型水庫(kù)除險(xiǎn)加固建設(shè)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。
（二）少數(shù)工程存在質(zhì)量缺陷或安全隱患。
審計(jì)重點(diǎn)抽查并現(xiàn)場(chǎng)查勘了554座水庫(kù)，絕大多數(shù)工程質(zhì)量合格。浙江、山東等省已完工單項(xiàng)工程驗(yàn)收優(yōu)良率達(dá)到60％以上。但由于有的地方水利部門(mén)和項(xiàng)目法人單位質(zhì)量意識(shí)不強(qiáng)，專業(yè)人員缺乏，工程質(zhì)量管理體系存在缺陷，導(dǎo)致168座水庫(kù)在除險(xiǎn)加固工程基本完工后，仍存在局部質(zhì)量缺陷。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，92座水庫(kù)擅自減少或變更部分主體工程，38座水庫(kù)施工不規(guī)范或存在偷工減料現(xiàn)象，32座水庫(kù)設(shè)計(jì)漏項(xiàng)或初步設(shè)計(jì)不到位，6座水庫(kù)大壩安全鑒定漏項(xiàng)或不準(zhǔn)確，還有個(gè)別地方質(zhì)檢、驗(yàn)收未盡責(zé)。其中29座水庫(kù)主體工程質(zhì)量問(wèn)題較為嚴(yán)重，已經(jīng)影響到水庫(kù)防洪能力的發(fā)揮。
（三）部分項(xiàng)目存在高報(bào)或多報(bào)概算、人為調(diào)減配套資金問(wèn)題。
審計(jì)抽查已完工的212座水庫(kù)，完成投資合計(jì)43.2億元，只占概算62.87億元的三分之二略強(qiáng)；有7座水庫(kù)的防汛公路與交通部門(mén)農(nóng)村公路項(xiàng)目重復(fù)立項(xiàng)，重列投資2149.95萬(wàn)元；有4座水庫(kù)與灌區(qū)工程重疊，重列投資576.16萬(wàn)元；有5座水庫(kù)另行申報(bào)水利事業(yè)費(fèi)預(yù)算，重復(fù)安排投資288.15萬(wàn)元。
審計(jì)抽查的549個(gè)項(xiàng)目多是一、二期規(guī)劃項(xiàng)目，雖已開(kāi)工多年，配套資金到位率仍只有45％，個(gè)別水庫(kù)數(shù)量較多的地方配套資金到位率不到10％。個(gè)別市縣財(cái)政、水利部門(mén)工程結(jié)算不夠真實(shí)、準(zhǔn)確，將23個(gè)項(xiàng)目中央資金4418.65萬(wàn)元套出后，再返回財(cái)政部門(mén)作為地方配套資金撥付。
（四）部分項(xiàng)目管理存在疏漏。
多數(shù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目按規(guī)定設(shè)立了項(xiàng)目法人，但部分管理人員工程專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和能力欠缺，部分項(xiàng)目法人還利用項(xiàng)目建設(shè)機(jī)會(huì)為本單位謀取利益，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在建設(shè)管理、監(jiān)理、財(cái)務(wù)管理方面出現(xiàn)問(wèn)題。
一是夾帶其他工程較多。抽查的371座水庫(kù)有四分之一的投資被用于與除險(xiǎn)加固無(wú)直接關(guān)系的其他工程，如辦公及管理用房3.82億元、防汛道路改造5.25億元、觀測(cè)通訊和控制系統(tǒng)3.4億元等。其中138座水庫(kù)夾帶了擴(kuò)大庫(kù)容淹沒(méi)補(bǔ)償、興修電站等明確規(guī)定不能納入除險(xiǎn)加固工程的投資3.36億元。
二是違規(guī)招投標(biāo)、轉(zhuǎn)分包、無(wú)資質(zhì)承包問(wèn)題比較突出。審計(jì)抽查的554個(gè)水庫(kù)項(xiàng)目，有194個(gè)（占35％）存在招投標(biāo)不合規(guī)問(wèn)題，涉及合同金額7.4億元，占這些項(xiàng)目應(yīng)招標(biāo)合同金額的22％；有95個(gè)項(xiàng)目存在違規(guī)轉(zhuǎn)分包問(wèn)題，涉及金額4.2億元。
三是財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)格、不規(guī)范。抽查220個(gè)水庫(kù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理情況發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目存在白條和虛假發(fā)票抵賬、大額提取現(xiàn)金和建設(shè)資金被侵占、出借、挪用現(xiàn)象，其中51個(gè)項(xiàng)目的5658萬(wàn)元建設(shè)資金被侵占，42個(gè)項(xiàng)目的15 311萬(wàn)元建設(shè)資金被出借或挪用，55個(gè)項(xiàng)目的21 407萬(wàn)元建設(shè)資金被財(cái)政部門(mén)和上級(jí)主管部門(mén)滯留達(dá)半年以上。
四是管理費(fèi)支出過(guò)多。抽查發(fā)現(xiàn)119座水庫(kù)建設(shè)單位管理費(fèi)用已支出17 675萬(wàn)元，超概算47％，超過(guò)財(cái)政部《基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)94％。
五是79個(gè)項(xiàng)目存在較嚴(yán)重的監(jiān)理人員不到位，監(jiān)理工作不規(guī)范現(xiàn)象。
上述問(wèn)題，在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程開(kāi)展前期較為嚴(yán)重，近年來(lái)各地水利部門(mén)建設(shè)管理能力逐步加強(qiáng)，項(xiàng)目管理逐步規(guī)范。
三、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改情況
水利部十分重視審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)多種方式督促有關(guān)地方、部門(mén)和單位進(jìn)行整改，并針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題多次發(fā)出緊急通知，要求加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程質(zhì)量安全管理，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重的部分項(xiàng)目進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，對(duì)涉及渡汛安全的問(wèn)題要求必須在主汛期前整改到位，消除隱患。
目前，有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)）的整改工作已經(jīng)展開(kāi)。至2009年3月底，10個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）已出臺(tái)相關(guān)制度文件16份，對(duì)一些共性問(wèn)題從源頭上進(jìn)行預(yù)防。福建省政府針對(duì)水庫(kù)多頭管理造成的問(wèn)題，已著手制定《福建省水庫(kù)安全管理辦法》，確定省水利廳作為全省水庫(kù)的牽頭管理單位，切實(shí)負(fù)起管理責(zé)任。安徽省財(cái)政廳依據(jù)審計(jì)指出的問(wèn)題，緊急下發(fā)《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)病險(xiǎn)水庫(kù)專項(xiàng)資金管理的通知》，要求確保資金安全。山西省水利廳將病險(xiǎn)水庫(kù)工程配套資金到位率列為年度考核重要指標(biāo)，凡到位率為零的地市將被“一票否決”。各省已有23座存在質(zhì)量問(wèn)題可能影響度汛安全的水庫(kù)工程得到整修、重建，消除了安全隱患。已收回被挪用或多支付的資金6550.36萬(wàn)元，已下?lián)鼙粶艋蛭椿I措到位的資金19 313萬(wàn)元。部分相關(guān)責(zé)任人已被追究了司法或行政責(zé)任。
四、審計(jì)調(diào)查建議
（一）中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)對(duì)水庫(kù)除險(xiǎn)加固給予補(bǔ)助。
各省水利部門(mén)反映，規(guī)劃外仍有近20 000座病險(xiǎn)水庫(kù)未納入除險(xiǎn)加固規(guī)劃，亟待治理。主要包括由于前期工作滯后未納入規(guī)劃的155座大中型水庫(kù)和專項(xiàng)規(guī)劃未顧及的大批小型病險(xiǎn)水庫(kù)。水庫(kù)數(shù)量多、前期工作量大的省份更為突出，如江西、云南、廣西、湖南4個(gè)省（自治區(qū)）尚有8242座小型病險(xiǎn)水庫(kù)需要除險(xiǎn)加固。有關(guān)部門(mén)和地方政府應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)未納入規(guī)劃的病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目的資金投入。同時(shí)應(yīng)研究建立保證水庫(kù)定期鑒定、及時(shí)除險(xiǎn)的經(jīng)常性工作機(jī)制。
（二）繼續(xù)深化水庫(kù)管理體制改革。
發(fā)展改革委、水利部應(yīng)采取有力措施，督促各地方政府繼續(xù)深化水庫(kù)管理體制改革，保證公益性水庫(kù)管理人員基本支出和工程正常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。通過(guò)建立水庫(kù)長(zhǎng)效良性運(yùn)行機(jī)制，減少水庫(kù)出現(xiàn)病險(xiǎn)的幾率，同時(shí)切實(shí)割斷公益性水庫(kù)管理單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資的依賴，避免以基本建設(shè)代替維修養(yǎng)護(hù)帶來(lái)的巨額浪費(fèi)。
（三）完善水庫(kù)責(zé)權(quán)劃分機(jī)制。
水利部應(yīng)在目前水利部和地方政府簽署的《病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)責(zé)任書(shū)》等責(zé)權(quán)約束機(jī)制的基礎(chǔ)上，針對(duì)地方政府如何切實(shí)負(fù)起水庫(kù)防洪保安責(zé)任，如何更好地履行工程建設(shè)職責(zé)，設(shè)計(jì)可操作、可度量、可控制的執(zhí)行機(jī)制，避免責(zé)權(quán)劃分流于形式。
（四）完善投資“拼盤(pán)”辦法。
為解決項(xiàng)目“拼盤(pán)”出資名不副實(shí)的問(wèn)題，發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門(mén)應(yīng)研究在嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序的前提下，或參考專項(xiàng)規(guī)劃小型病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目投資補(bǔ)助模式，對(duì)更多水利工程采取中央政府補(bǔ)助、地方政府包干建設(shè)的方式；或建立靈活、可滾動(dòng)的投資計(jì)劃和預(yù)算下達(dá)機(jī)制，以落實(shí)“拼盤(pán)”項(xiàng)目的同步出資原則。
