把安全發(fā)展作為系統(tǒng)工程精心謀劃
——論在民航工作中樹(shù)立持續(xù)安全理念
李家祥
通過(guò)學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)活動(dòng)，我們更加深刻地認(rèn)識(shí)到，樹(shù)立持續(xù)安全理念、實(shí)現(xiàn)民航安全發(fā)展是個(gè)系統(tǒng)工程，只有統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定信心，明確思路，求真務(wù)實(shí)，才能使科學(xué)發(fā)展觀(guān)在民航工作中真正得到貫徹落實(shí)。
準(zhǔn)確把握持續(xù)安全理念的科學(xué)內(nèi)涵
在醞釀和提出持續(xù)安全理念過(guò)程中，一些同志曾經(jīng)有過(guò)顧慮和擔(dān)心：民用航空是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)性大、社會(huì)關(guān)注度高的特殊行業(yè)，安全這個(gè)話(huà)不好講，持續(xù)安全這個(gè)話(huà)更不好講，一旦有事，不是自打嘴巴嗎？安全講多了，持續(xù)安全講多了，會(huì)不會(huì)把自己逼得沒(méi)有退路了呢？ 其實(shí)，這都是由于學(xué)習(xí)、思考的局限性所致。對(duì)于安全發(fā)展和持續(xù)安全問(wèn)題，所有業(yè)內(nèi)人士都有一個(gè)深入學(xué)習(xí)、深刻思考的問(wèn)題，也都有一個(gè)解放思想、創(chuàng)新思維的問(wèn)題。
我們講安全發(fā)展，講持續(xù)安全理念，首先要對(duì)“安全”二字有個(gè)科學(xué)而準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。什么是安全？一般的看法是，安全就是不出事，而國(guó)際民航組織有個(gè)比較科學(xué)的定義，“安全是一種狀態(tài)，即通過(guò)持續(xù)的危險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，將人員傷害或財(cái)產(chǎn)損失的風(fēng)險(xiǎn)降至并保持在可接受的水平或其以下?！焙苊黠@，這個(gè)定義與社會(huì)公眾的通常理解是有差距的。這個(gè)定義揭示：其一，安全是相對(duì)的，不是絕對(duì)的。航空安全是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，航空器運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)從某種意義上講的確高于其他交通工具。一架飛機(jī)涉及動(dòng)力裝置系統(tǒng)、飛行操縱系統(tǒng)、通訊系統(tǒng)、儀表系統(tǒng)、導(dǎo)航系統(tǒng)、警告系統(tǒng)等數(shù)十個(gè)系統(tǒng)。一架新型波音737飛機(jī)由36.7萬(wàn)個(gè)零部件構(gòu)成，大型飛機(jī)的零部件甚至以百萬(wàn)計(jì)。飛行過(guò)程中，要讓這些系統(tǒng)和零部件絕對(duì)不出一點(diǎn)兒?jiǎn)栴}，實(shí)事求是地講，在現(xiàn)階段還難以做到。其二，安全又是可控的，通過(guò)人的主觀(guān)努力，掌握規(guī)律、加強(qiáng)管理，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力，認(rèn)真汲取事故和事故征候的教訓(xùn)，事故又是可以預(yù)防的。其三，在事故與人的主觀(guān)努力的評(píng)價(jià)上，要實(shí)事求是，客觀(guān)地鑒定和處理。沒(méi)有事故不等于沒(méi)有問(wèn)題，而出了事故也不能對(duì)工作全盤(pán)否定，不能簡(jiǎn)單地“以事故定乾坤”。萬(wàn)一發(fā)生事故，要具體情況具體分析，要看事故率是多少，事故的發(fā)生是不是在航空界可接受的范圍以?xún)?nèi)。
以此為基調(diào)來(lái)審視我們提出的持續(xù)安全理念，可以作以下四點(diǎn)解讀：
第一，持續(xù)安全理念具有科學(xué)內(nèi)涵。持續(xù)安全是指行業(yè)的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)是可控的，要努力使行業(yè)安全狀態(tài)保持總體平穩(wěn)。這種安全狀態(tài)具有持續(xù)性的特征，而不是階段性或周期性的;這種狀態(tài)下的安全水平是可以為政府和公眾所接受的。那么，什么樣的安全水平是讓政府、公眾可以接受的呢？最理想的狀態(tài)當(dāng)然是零事故，但零事故只是愿望，是奮斗目標(biāo)，從全球情況看，目前還達(dá)不到。國(guó)際民航組織2008年至2011年的安全目標(biāo)是：全球任一地區(qū)的死亡事故率不得超過(guò)全球平均事故率(5年滑動(dòng)值)的一倍以上。我國(guó)1998年至2007年每百萬(wàn)飛行小時(shí)的重大事故率為0.23，低于0.33的世界平均水平。按照我國(guó)目前行業(yè)的安全發(fā)展態(tài)勢(shì)，能夠?yàn)檎凸娝邮艿暮娇瞻踩綉?yīng)該是：在2008年至2017年間，重大事故率由前10年的0.23降至0.15。如果事故頻發(fā)，或者重大事故率明顯高于世界平均水平，則是政府和公眾所難以接受的。
第二，持續(xù)安全理念的提出具有合理性。過(guò)去我們抓安全，習(xí)慣于“運(yùn)動(dòng)”式、“整頓”式、“階段”式，局限于搞“安全月”之類(lèi)的活動(dòng)，或提出“奮戰(zhàn)××天，實(shí)現(xiàn)安全年”之類(lèi)的口號(hào)。這種提法和抓法，忽冷忽熱，忽緊忽松，虎頭蛇尾，開(kāi)始時(shí)小心謹(jǐn)慎，一達(dá)目的便松一口氣而沾沾自喜。這種刮風(fēng)式、起伏式的抓法，思想方法和工作方法不夠科學(xué)，也容易產(chǎn)生負(fù)面影響，不但不利于解決安全問(wèn)題，反而為安全埋下隱患?？偨Y(jié)汲取以往抓安全的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們提出了“持續(xù)安全”理念，意在從指導(dǎo)思想、思維方式和工作方法上，擺脫陳舊觀(guān)念和工作模式的束縛，與時(shí)俱進(jìn)，走出一條抓安全的新路子，建立保障持續(xù)安全的長(zhǎng)效機(jī)制，使安全管理和安全監(jiān)管工作常態(tài)化、規(guī)范化。
第三，持續(xù)安全理念體現(xiàn)了一種進(jìn)取精神。這種進(jìn)取精神就是不畏艱難，勇于挑戰(zhàn)，把人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮出來(lái)，在保證航空安全上狠下功夫。提倡進(jìn)取與承認(rèn)極限并不矛盾，就像奧林匹克運(yùn)動(dòng)提倡“更高、更快、更強(qiáng)”的體育精神一樣，并非不知道體育競(jìng)技上存在極限，但人們還是那樣提，并為全世界所接受，這正是人類(lèi)的偉大。體育競(jìng)技如此，保證航空安全，提出持續(xù)安全理念，又何嘗不是如此呢？
第四，持續(xù)安全理念符合科學(xué)發(fā)展觀(guān)的要求。黨的十七大報(bào)告提出要堅(jiān)持“安全發(fā)展”，胡錦濤總書(shū)記更是多次明確指出要堅(jiān)持以人為本，切實(shí)加大安全生產(chǎn)工作的力度，堅(jiān)決遏制住重特大安全事故頻發(fā)的勢(shì)頭。這就清楚地告訴我們，講科學(xué)發(fā)展，離不開(kāi)安全發(fā)展。就我們民航工作而言，堅(jiān)持安全發(fā)展是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)和重要前提，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)的必然要求。因此，我們一定要牢固樹(shù)立持續(xù)安全理念，通過(guò)開(kāi)拓進(jìn)取，真抓實(shí)干，推動(dòng)民航事業(yè)又好又快發(fā)展。
與時(shí)俱進(jìn)開(kāi)辟安全管理工作新境界
在新世紀(jì)新階段實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展，有必要回顧一下數(shù)十年來(lái)我國(guó)民航安全管理工作的歷程，總結(jié)其成敗得失加以借鑒。從而繼往開(kāi)來(lái)，與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)辟安全管理工作的新境界。
我國(guó)民航的安全管理工作，大致經(jīng)歷了三個(gè)管理階段。
一是摸索管理階段。新中國(guó)民航基礎(chǔ)差，底子薄，各項(xiàng)工作都是“摸著石頭過(guò)河”，“走著瞧”，安全管理也是如此。為落實(shí)“安全第一”的方針，提出了“飛飛整整，整整飛飛”的口號(hào)，強(qiáng)調(diào)“人盯人”的管理模式，要求管理者具有不怕“跑斷腿、磨破嘴”的精神。一個(gè)單位出了飛行事故，其他單位都要停飛開(kāi)展整頓。這就是人們所說(shuō)的“一人感冒，大家吃藥”。在這個(gè)階段，實(shí)踐是第一位的，一切都是先干起來(lái)再說(shuō)，叫做“干中學(xué)，學(xué)中干”。當(dāng)然，這一時(shí)期也注重總結(jié)安全管理經(jīng)驗(yàn)，并相繼頒發(fā)了《中國(guó)民用航空飛行條例》等規(guī)章制度。在當(dāng)時(shí)的環(huán)境和條件下，這些工作方法和規(guī)章制度為保證航空安全起到了一定的積極作用。
二是經(jīng)驗(yàn)管理階段。黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，我國(guó)民航業(yè)隨之進(jìn)入了新的發(fā)展階段。這個(gè)階段，安全管理以行政管理為主，尤其強(qiáng)調(diào)安全管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和推廣。民航總結(jié)出了一些頗具影響的安全工作經(jīng)驗(yàn)，有些經(jīng)驗(yàn)的基本精神、基本原則至今還具有生命力。譬如1992年提出“八該一反對(duì)”(即在飛行過(guò)程中要堅(jiān)持該復(fù)飛的復(fù)飛、該穿云的穿云、該返航的返航、該備降的備降、該繞飛的繞飛、該等待的等待、該提醒的提醒、該動(dòng)手的動(dòng)手，反對(duì)盲目蠻干)，這些提法雖然沒(méi)有量化指標(biāo)，但便于記憶，經(jīng)過(guò)10多年的錘煉、檢驗(yàn)，依然具有一定的警示和指導(dǎo)作用。再如1994年民航提出“四不放過(guò)”(即在處理飛行事故或事故征候時(shí)，必須堅(jiān)持未查明原因不放過(guò)、未分清責(zé)任不放過(guò)、未采取措施不放過(guò)、未嚴(yán)肅處理不放過(guò))，現(xiàn)在這個(gè)提法被廣泛認(rèn)同，并且已經(jīng)成為國(guó)家在處理安全生產(chǎn)事故時(shí)的一項(xiàng)重要原則。但是，這些提法也有缺陷，由于不夠量化，標(biāo)準(zhǔn)不明晰，可操作性不夠強(qiáng)。例如，說(shuō)該復(fù)飛復(fù)飛，什么情況下該復(fù)飛，什么情況下不該復(fù)飛，只能憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)掌握。
三是規(guī)章管理階段。1995年10月30日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)民用航空法》，標(biāo)志著民航安全工作進(jìn)入法制化管理階段。目前我們所處的規(guī)章管理階段的特點(diǎn)，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是安全立法步伐加快，法律法規(guī)體系不斷健全。以《安全生產(chǎn)法》和《民用航空法》為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外民航發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)民航發(fā)展實(shí)際，民航局相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范性文件，建立起比較完備的民航安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系;二是民航企事業(yè)單位重視法制教育，細(xì)化安全法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，完善各類(lèi)飛行和運(yùn)行手冊(cè)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)自查，落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，依法依規(guī)進(jìn)行生產(chǎn)，安全生產(chǎn)基礎(chǔ)不斷加強(qiáng);三是政府監(jiān)管部門(mén)強(qiáng)化依法行政意識(shí)，落實(shí)安全監(jiān)管主管責(zé)任，改進(jìn)安全監(jiān)管手段，加大安全監(jiān)管力度，政府安全監(jiān)管能力和水平持續(xù)提高。
以上所說(shuō)的摸索管理、經(jīng)驗(yàn)管理、規(guī)章管理三個(gè)階段，是歷史的軌跡。新中國(guó)民航的安全管理工作，是一步一步在艱難跋涉中走來(lái)并逐步走向成熟的。我們?cè)诳隙ㄇ叭颂剿骱蛯?shí)干精神的同時(shí)，也不能不看到，由于時(shí)代的歷史的局限，由于技術(shù)水平和物質(zhì)條件的限制，我們的安全管理工作更多的帶有人治色彩和粗放型的烙印。即便目前的規(guī)章管理階段，較之摸索管理、經(jīng)驗(yàn)管理階段是巨大的歷史進(jìn)步，但仍不是最高層次、最理想化的管理。下一步的努力方向，應(yīng)當(dāng)是人文內(nèi)涵式管理。即伴隨著社會(huì)進(jìn)步，通過(guò)安全理念的創(chuàng)新，提高人的整體素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，建設(shè)良好的安全文化，實(shí)現(xiàn)由“要我安全”向“我要安全”的更高的安全管理層次轉(zhuǎn)變，使安全管理變?yōu)槿宋男枨笈c人文自覺(jué)。文化的層次是最高層次，我們不但要心向往之，而且要積極創(chuàng)造條件，朝這個(gè)方向努力。
從四個(gè)體系建設(shè)入手實(shí)現(xiàn)持續(xù)安全
樹(shù)立持續(xù)安全理念、實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展是民航系統(tǒng)學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀(guān)的抓手和載體。為此，需要以更寬的視野，更高的占位，更大的決心，更強(qiáng)的力度來(lái)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確思路，狠抓落實(shí)。理念的創(chuàng)新是工作創(chuàng)新的前提，也是科學(xué)發(fā)展的保證。有了思想的解放和理念的創(chuàng)新，還必須有思路的清晰和工作的落實(shí)，這樣，才能開(kāi)創(chuàng)安全發(fā)展的新局面，取得科學(xué)發(fā)展的新成就。
樹(shù)立持續(xù)安全理念、實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，從工作思路上講，要在加強(qiáng)“四個(gè)體系”的建設(shè)上下功夫：
一是加強(qiáng)理念體系建設(shè)。認(rèn)識(shí)是行動(dòng)的向?qū)?，有了先進(jìn)的理念，才有高質(zhì)量的行動(dòng)。持續(xù)安全的理念主要靠牢固樹(shù)立系統(tǒng)安全觀(guān)念、過(guò)程安全觀(guān)念、全員安全觀(guān)念和統(tǒng)籌安全觀(guān)念來(lái)支撐。系統(tǒng)安全觀(guān)念，是指把安全作為一個(gè)大局，一個(gè)大系統(tǒng)，全面抓，系統(tǒng)抓，不能孤立地就安全抓安全，單打獨(dú)斗，搞片面性。過(guò)程安全觀(guān)念，是指關(guān)注過(guò)程，尤其是關(guān)注細(xì)節(jié)，防止整個(gè)安全鏈條在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)生斷裂，影響整個(gè)安全鏈條的穩(wěn)定性和可靠度。全員安全觀(guān)念，是指安全操在每個(gè)人手中，安全沒(méi)有局外人，保證安全，人人有責(zé)，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通員工無(wú)一例外都要做安全的主人。統(tǒng)籌安全觀(guān)念，是指對(duì)構(gòu)成安全的各個(gè)方面、各個(gè)部分，比如對(duì)運(yùn)輸航空和通用航空，對(duì)大型機(jī)場(chǎng)和中小機(jī)場(chǎng)，對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)民航和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及邊遠(yuǎn)地區(qū)民航等，搞好綜合平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展，并且分門(mén)別類(lèi)，突出重點(diǎn)，既防止顧此失彼，厚此薄彼，也防止不分主次和輕重緩急，一味平推。
二是加強(qiáng)隊(duì)伍體系建設(shè)。人的因素至關(guān)重要，人是安全的主人。從全民航來(lái)說(shuō)，主要是切實(shí)抓好飛行隊(duì)伍、保障隊(duì)伍(包括機(jī)務(wù)、空管、機(jī)場(chǎng)等隊(duì)伍)、安保隊(duì)伍和監(jiān)管隊(duì)伍。從航空公司來(lái)說(shuō)，主要是抓好飛行、機(jī)務(wù)、簽派和空保隊(duì)伍。要按照政治強(qiáng)、思想好、技術(shù)精、作風(fēng)硬、紀(jì)律嚴(yán)的總要求，全面提高四支隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，教育他們愛(ài)崗敬業(yè)，恪盡職守，以確保持續(xù)安全為己任。
三是加強(qiáng)法規(guī)體系建設(shè)。法規(guī)是行動(dòng)的依據(jù)，無(wú)規(guī)矩不成方圓。主要是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律、行政法規(guī)、行業(yè)規(guī)章和企業(yè)規(guī)定。目前，有關(guān)民航的國(guó)家法律有1部，即《民用航空法》，國(guó)務(wù)院行政法規(guī)有29部，民航局規(guī)章有111部。至于企業(yè)自己的規(guī)定，就更多了。在廣泛宣傳、嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的同時(shí)，還要研究新情況，解決新問(wèn)題，積極提出意見(jiàn)、建議，不斷完善和出臺(tái)新的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定，做好法規(guī)體系建設(shè)上的“立、改、廢”工作。
四是加強(qiáng)責(zé)任體系建設(shè)。實(shí)現(xiàn)安全的關(guān)鍵在于落實(shí)責(zé)任，發(fā)生問(wèn)題的教訓(xùn)也恰恰在于責(zé)任落空。主要是落實(shí)企業(yè)的安全主體責(zé)任、政府部門(mén)的安全監(jiān)管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)者的安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和員工的安全崗位責(zé)任。在落實(shí)責(zé)任中，除了強(qiáng)調(diào)層次管理，對(duì)號(hào)入座，各盡其職，各負(fù)其責(zé)，還要強(qiáng)調(diào)互相監(jiān)督，互相提醒，互相配合，互相幫助。因?yàn)榇蠹叶际菫榱艘粋€(gè)共同的目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展，造福人民和社會(huì)。
綜上所述，理念體系、隊(duì)伍體系、法規(guī)體系和責(zé)任體系，既是持續(xù)安全大廈的有力支柱，加強(qiáng)“四個(gè)體系”建設(shè)，也是落實(shí)持續(xù)安全理念的努力方向。如果我們認(rèn)識(shí)一致，思路明確，求真務(wù)實(shí)，在“四個(gè)體系”的建設(shè)上取得扎扎實(shí)實(shí)的成效，那么我們就一定能夠促進(jìn)行業(yè)的安全發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)民航科學(xué)發(fā)展的新局面！
