嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模 保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展
全國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編工作委員會(huì)
充分認(rèn)識(shí)我國(guó)建設(shè)用地利用現(xiàn)狀
根據(jù)全國(guó)土地利用變更調(diào)查，到2005年底，我國(guó)共有建設(shè)用地3192.24萬(wàn)公頃（47884萬(wàn)畝），其中，居民點(diǎn)及工礦用地2601.51萬(wàn)公頃(39023萬(wàn)畝)，交通運(yùn)輸用地230.85萬(wàn)公頃（3463萬(wàn)畝），水利設(shè)施用地359.87萬(wàn)公頃（5398萬(wàn)畝）。1997年～2005年，我國(guó)建設(shè)用地總規(guī)模從2918.04萬(wàn)公頃增加到3192.24萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)了9.40%，年均增幅為1.00%，有效保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的必須用地，對(duì)改善城鄉(xiāng)面貌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等起到了積極作用。單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從1996年的19.63萬(wàn)元/公頃增加到2005年的50萬(wàn)元/公頃，增長(zhǎng)了1.5倍，年均增幅高達(dá)10.94%，從總體變化態(tài)勢(shì)來(lái)看，建設(shè)用地集約利用水平穩(wěn)步提高。同時(shí)，城鎮(zhèn)工礦用地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地中的比例由1996年的25%提高到2005年的30%，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化，確保了我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的順利推進(jìn)。
但是我們也要清醒地看到，我國(guó)建設(shè)用地利用在部分地區(qū)還存在一些不盡如人意的地方，土地資源粗放浪費(fèi)現(xiàn)象依然突出。一些地方在城鎮(zhèn)建設(shè)中盲目攀比，貪大求洋，搞花園式工廠、寬?cǎi)R路和大廣場(chǎng)，土地資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。工業(yè)用地利用強(qiáng)度普遍偏低，部分地區(qū)單位土地投資強(qiáng)度每畝只有幾十萬(wàn)元，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，全國(guó)工業(yè)項(xiàng)目用地容積率僅為0.3～0.6，造成了隱性的土地閑置。農(nóng)村建設(shè)用地與農(nóng)村人口的變化呈逆向發(fā)展趨勢(shì)，1997年～2005年，我國(guó)鄉(xiāng)村人口減少了9633萬(wàn)人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了11.75萬(wàn)公頃（176萬(wàn)畝），農(nóng)村建設(shè)用地利用效率普遍較低。由于我國(guó)人多地少，土地的粗放利用，實(shí)際上進(jìn)一步加劇了人地矛盾。
正確把握建設(shè)用地未來(lái)供需態(tài)勢(shì)
當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，到2010年和2020年，城鎮(zhèn)化率將分別達(dá)到48%和58%，城鎮(zhèn)人口及其附屬設(shè)施需求的增加、城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，將使城鎮(zhèn)工礦用地需求量在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持較高水平。推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域一體化發(fā)展，需要增加部分區(qū)域性交通、通訊等設(shè)施用地，完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，也將拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施用地的進(jìn)一步增長(zhǎng)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，改善農(nóng)村生活生產(chǎn)條件，還將需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)建設(shè)用地的總體需求依然較大。但是，隨著耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，我國(guó)可用作新增建設(shè)用地的空間將十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給面臨前所未有的壓力。
因此，在我國(guó)建設(shè)用地供需矛盾日益突出的情況下，要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理用地，必須按照建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的要求，立足保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，嚴(yán)格控制建設(shè)規(guī)模，努力轉(zhuǎn)變土地利用方式，加快由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變，厲行節(jié)約集約，防止粗放浪費(fèi)。
《綱要》提出控制建設(shè)用地規(guī)模，既不是要限制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也不是土地利用總體規(guī)劃的根本目的，而是要運(yùn)用這樣一個(gè)規(guī)劃手段來(lái)參與宏觀調(diào)控，扭轉(zhuǎn)建設(shè)用地低效擴(kuò)張的慣性趨勢(shì)，促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用。通過(guò)嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模促進(jìn)形成土地節(jié)約集約利用的倒逼機(jī)制，以土地供應(yīng)的硬約束來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。
切實(shí)增強(qiáng)科學(xué)發(fā)展用地保障能力
切實(shí)增強(qiáng)科學(xué)發(fā)展用地保障能力，關(guān)鍵是要堅(jiān)持土地節(jié)約集約利用，《綱要》要求重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)方面工作。
管住建設(shè)用地總量。根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀需求，合理確定建設(shè)用地規(guī)模，在土地利用總體規(guī)劃中做出總體安排，并將規(guī)劃分解為年度用地計(jì)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控作用。嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的擴(kuò)展邊界，落實(shí)土地用途管制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制和建設(shè)項(xiàng)目用地前期論證制度，把建設(shè)用地規(guī)模控制真正落到實(shí)處。
盤(pán)活建設(shè)用地存量。通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、稅費(fèi)減免、政策優(yōu)先等手段，建立和完善盤(pán)活存量建設(shè)用地的激勵(lì)機(jī)制，加大存量建設(shè)用地挖潛力度，有效整合城鎮(zhèn)閑散用地，鼓勵(lì)各地、各行業(yè)低效建設(shè)用地的增容改造和深度開(kāi)發(fā)利用，積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村特別是城中村更新改造，大力提高現(xiàn)有建設(shè)用地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力。
用好建設(shè)用地增量。合理調(diào)控城鎮(zhèn)工礦用地增長(zhǎng)規(guī)模和時(shí)序，引導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，有效控制城鎮(zhèn)工礦用地過(guò)度擴(kuò)張，從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)工礦用地中工業(yè)用地比例。完善各類(lèi)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審核各類(lèi)項(xiàng)目用地。統(tǒng)籌安排、科學(xué)配置各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施用地，加強(qiáng)總體調(diào)控和規(guī)劃引導(dǎo)，鼓勵(lì)線性基礎(chǔ)設(shè)施并線規(guī)劃、集約布局，節(jié)約用地。結(jié)合不同用地特性，積極探索地上地下統(tǒng)籌布局模式，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施用地效率和綜合保障能力的提升。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，加快實(shí)行經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，增加土地取得成本，抑制粗放用地。
優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。探索實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，提高建設(shè)用地整體配置和利用效率。控制生產(chǎn)用地、保障生活用地、提高生態(tài)用地比例，促進(jìn)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和土地資源環(huán)境條件，合理制定產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)，改變布局分散、粗放低效的現(xiàn)狀，切實(shí)提高城鎮(zhèn)工礦用地效率和效益。
拓展建設(shè)用地新空間。繼續(xù)深化各類(lèi)建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)，積極推廣各項(xiàng)建設(shè)的節(jié)地技術(shù)和模式，科學(xué)引導(dǎo)城鄉(xiāng)地上地下空間的開(kāi)發(fā)利用，大力推進(jìn)工業(yè)生產(chǎn)立體配置技術(shù)改造，積極探索交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的集約用地技術(shù)，努力以新技術(shù)、新模式拓展建設(shè)用地空間。同時(shí)，注重開(kāi)源與節(jié)流并舉，加強(qiáng)對(duì)可建設(shè)未利用地開(kāi)發(fā)的引導(dǎo)，積極拓展建設(shè)用地新空間，緩解建設(shè)用地供需壓力。（左玉強(qiáng)）
