為確保中國民航安全正常、又好又快地發(fā)展，近期，民航總局加大了宏觀調(diào)控力度，調(diào)控航班總量，提高航空運輸市場準入門檻，控制運力增長，以防止運輸市場過快發(fā)展。
宏觀調(diào)控為什么要調(diào)控航班總量、提高航空市場準入門檻和控制運力增長？它有何現(xiàn)實意義？對企業(yè)和旅客有何影響？民航總局有關部門和專家對此做出了解答。
一問：為什么要調(diào)控航班總量？
近幾年，中國民航運輸生產(chǎn)保持了16%以上的年均增長，“九五”、“十五”期間航空運輸總周轉量分別年均增長11.4%和16.4%。特別是今年以來，航空運輸總周轉量與去年同比增長了19.6%，達到近年來的最高增長水平，比“十一五”期間預期的年均增長率高5.6個百分點。
從以上數(shù)據(jù)不難看出，當前中國民航運輸市場發(fā)展偏快，并存在由偏快向過快發(fā)展的勢頭。快速發(fā)展的航空市場，首先造成了一些大中型機場超負荷運轉。據(jù)初步測算，目前全國共有60個機場的設施容量已經(jīng)飽和或即將達到飽和狀態(tài)，其中13個機場的部分設施已處于超負荷運行，36個機場將于2010年達到飽和，11個機場將于2015年達到飽和，機場現(xiàn)有運行資源的緊張局面將日益突出。其次，飛行、機務、空管等專業(yè)人才供需矛盾較為突出，一定程度上制約和阻礙了民航的可持續(xù)發(fā)展。據(jù)預計，“十一五”期間全行業(yè)需要增加飛行員9100人、機務人員25000人、空管人員3200人。此外，目前中國民航空域資源緊張，不能滿足航班量的過快增長。流量問題最為突出的是北京首都國際機場，今年上半年實際日均航班量已經(jīng)超過了原有的1100架次／日的限制量。
上海虹橋機場和深圳寶安機場，今年上半年實際日均航班計算的飽和度均超過了99%，而上海浦東機場和廣州白云機場飽和度也在90%以上。如果不對航班量實行調(diào)控而任其增加，勢必會造成因空中流量控制產(chǎn)生的航班延誤增多。
業(yè)內(nèi)人士分析認為，當前航空運輸市場的偏快發(fā)展將嚴重影響民航飛行安全和航班正常。目前，中國民航已連續(xù)保障安全飛行超過800萬小時，安全壓力越來越大。同時，盡管今年上半年全行業(yè)航班正常率達到80%，但與旅客和社會要求還有較大差距。安全正常一直以來是民航工作的重中之重，確保飛行安全和保障航班正常，是航空消費者的利益核心，也是構建和諧民航的著力點。因此，民航總局此次果斷實施宏觀調(diào)控，采取舉措控制航班總量，就顯得十分必要和及時，這也是民航總局貫徹落實科學發(fā)展觀的一個具體舉措。
《中國民用航空發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》明確指出，“十一五”期間，民航面臨的諸多問題集中表現(xiàn)為：航空市場需求旺盛與發(fā)展能力不足的矛盾，運輸生產(chǎn)快速增長與安全基礎不牢的矛盾，國際航空運輸自由化與競爭能力不強的矛盾。這次采取的宏觀調(diào)控措施，既有其解決當前問題的現(xiàn)實意義，又有其長遠考慮；既有對總量的宏觀控制，也有對結構的短期調(diào)整。其中，對北京、上海、廣州等10個機場的航班采取一系列調(diào)控措施，是對飛行繁忙和資源緊張機場的短期調(diào)控，以緩解其安全壓力，并為迎接2008年奧運會創(chuàng)造良好的內(nèi)、外部環(huán)境。
從8月15日起，北京首都國際機場的日航班量減少了48班，高峰小時飛機起降架次由此前的65架次減少到63架次。到今年10月底，首都機場的日航班總量將減為1050架次，到明年3月底將調(diào)減為每日1000架次。同時，上海浦東機場、上海虹橋機場、廣州白云機場、深圳寶安機場、成都雙流機場等資源緊張機場的航班高峰小時架次也受到了嚴格控制。
控制航班總量會不會影響到旅客出行？會不會抑制旅客、公眾對航空消費的正常需求？對此，民航總局規(guī)劃司副司長沙洪江介紹說，由于此次宏觀調(diào)控只是局部、階段性的，因而對旅客出行和公眾對航空市場的需求影響不大。隨著民航一些重大基礎設施的陸續(xù)竣工和啟用以及行業(yè)專業(yè)人才緊張局面的逐步緩解，民航今后仍將保持較快的發(fā)展勢頭。
二問：為什么要提高市場準入門檻？
近年來，民航總局出臺多項規(guī)定，降低航空市場準入門檻。特別是2002年8月實施了《外商投資民用航空業(yè)規(guī)定》及2004年出臺政策鼓勵非公經(jīng)濟進入民航后，一批合資、民營航空公司先后進入中國民航運輸市場。據(jù)統(tǒng)計，自2005年6月至今，已經(jīng)有6家民營和4家合資航空公司投入運營。目前，已提交申請設立航空公司的還有10多家。
新設立航空公司的陸續(xù)運營對促進中國民航發(fā)展總體是好的，但如果總量控制不好，也會帶來負面影響。業(yè)內(nèi)人士分析說，從目前的情況看，基礎設施的容量和技術水平、空域資源的可使用狀況、專業(yè)人員的數(shù)量和質(zhì)量以及現(xiàn)階段的綜合管理水平，均不能很好地適應目前的增長速度。因此有必要從適當控制準入入手，主動遏制目前偏快的發(fā)展勢頭，為民航的健康發(fā)展營造一個和諧良好的環(huán)境。
中國民航大學校長吳桐水說，目前我國民航發(fā)展在總量快速增長的同時，結構性不平衡矛盾仍然存在，比如客貨運發(fā)展的不平衡、東西部發(fā)展不平衡、干支線發(fā)展不平衡等。結構性矛盾的存在，嚴重影響了我國航空運輸市場的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。因此，民航總局在控制資源緊張機場航班量、進行行業(yè)總量調(diào)控的同時，還要進行方向明確的對行業(yè)發(fā)展的引導，包括支持和鼓勵開辦貨運航空公司，開辦使用國產(chǎn)飛機的航空公司，以及在西部或東北部開辦航空公司等。這些結構性調(diào)控和區(qū)域性調(diào)控的措施將對我國航空運輸?shù)慕】?、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮積極作用，也是行業(yè)主管部門引導行業(yè)安全、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的關鍵步驟。
民航總局運輸司有關負責人說，限制市場準入的主要目的是放緩目前市場準入速度，支持和鼓勵中外航空公司進入中國民航運輸市場的政策并沒有改變，但市場準入門檻確實比以前提高了。
新辦航空公司的過快增長勢必帶來運力投放的增多，這也就直接導致目前中國民航空域資源更加緊張。空管局空域處處長王偉向記者介紹說，在當前階段，限制市場準入非常必要，否則空域資源將不堪重負。為緩解空域資源的緊張狀況，中國民航正在著手進入第三次高度層改革，決定從11月22日凌晨起，內(nèi)地8400米至12500米高度范圍內(nèi)的飛行垂直間隔層由7層增加到13層。屆時，空域容量將得到較大增加，航班流量控制也將減少，航班正常率將相應得到提高。
宏觀調(diào)控難免會使部分企業(yè)和航空公司的眼前利益受到一定損失，但從長遠和發(fā)展的眼光來看，卻可以換來中國民航安全可持續(xù)的健康發(fā)展。首都機場、國航等單位對總局宏觀調(diào)控表示理解，他們說，盡管宏觀調(diào)控措施的實施使企業(yè)發(fā)展速度受到了一些影響，但從中國民航發(fā)展的大局來看，局部利益必須服從整體利益，畢竟安全才是廣大航空消費者的最大利益核心，沒有安全就不可能有發(fā)展，沒有安全，和諧民航就不可能得到順利推進。
三問：為什么要控制運力增長？
伴隨航空市場的快速發(fā)展，近年來，中國民航飛機引進速度明顯加快。目前，民航共有在冊運輸飛機1054架，“九五”、“十五”期間，民航運輸飛機分別凈增111架和336架，年均增速分別為4.8%和4.4%。2007年上半年，民航凈增飛機56架，預計全年將凈增150架，增長15%。據(jù)民航總局預測，整個“十一五”期間，民航將凈增飛機725架，年均增速為13%。
運力的持續(xù)增長給民航可持續(xù)發(fā)展帶來了一系列問題，其中飛行、機務、簽派等專業(yè)人才緊缺的矛盾日益突出。民航總局飛標司通用飛行處處長楊虎介紹說，目前我國培養(yǎng)飛行員仍主要依靠中國民航飛行學院等飛行院校，而且從飛行員的培養(yǎng)機制看，培養(yǎng)一名合格的副駕駛一般需要3—4年，而副駕駛要經(jīng)過5—6年的飛行才能成為正機長。飛行員短缺一直是航空公司面臨的主要困擾之一。
為緩解專業(yè)人才的短缺狀況，近年來，民航院校充分發(fā)揮民航專業(yè)人才培養(yǎng)的主渠道作用，調(diào)整專業(yè)結構布局，適度擴大培養(yǎng)規(guī)模，創(chuàng)新培養(yǎng)機制，縮短培養(yǎng)周期，并同時積極探索和采用從大學生中選拔優(yōu)秀學生進行民航機務專業(yè)知識教學的階段式培養(yǎng)模式。此外，針對空管人員地域分布不均衡的特點，采用定向培養(yǎng)、非學歷執(zhí)照培養(yǎng)等模式加快人才培養(yǎng)步伐。
據(jù)了解，控制運力增長舉措主要包括嚴格限制新成立航空公司運力增長和人機比，限制飛行員超時和借人飛行的情況，加強對老齡航空器的安全監(jiān)管，嚴格對機務維修人員的工時管理和對飛機置換的監(jiān)管等。
對于航空公司普遍關注的“寬體機、窄體機人機比確定為81和51”的問題，楊虎解釋說，這個人機比并不是此次控制運力增長時才確定的，而是10多年來民航總局一直確定的人機比標準，其主要目的是使機組與飛機達到科學匹配，確保飛行安全。而之所以要嚴格加強對老齡航空器的監(jiān)管，也主要是從行業(yè)安全大局考慮，杜絕超齡航空器飛行并逐步使老舊飛機退出機隊。據(jù)了解，國航計劃到2008年底將所有20年以上的飛機退出機隊，規(guī)定機齡15年以上的窄體機年均日利用率不超過8.5小時；東航、山航也準備在近期退出BAe146、新舟、B737－200等飛機。飛標司持續(xù)適航維修處陳楠解釋說，嚴格對機務維修人員工時的管理，主要是為了減少維修人員的差錯率，提高維修質(zhì)量。長期以來，民航總局一直在加強機務維修人員的工時管理，規(guī)定其每天工作8小時，確需加班的每月最多不超過36小時。一旦發(fā)現(xiàn)機務維修人員超時工作，局方將嚴格查處。
民航總局航空安全技術中心總工程師栗牧懷向記者坦言，從2004年“11·21”事故至今，中國民航已連續(xù)累計安全飛行了840多萬小時，無論從運行天數(shù)，還是從飛行小時計算，都已創(chuàng)造了中國民航歷史上最長的安全周期，這說明了中國民航安全綜合管理水平提高了。但是另一方面我們也應當認識到，由于民航安全靠一個健全完善的系統(tǒng)來維護和保障，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就將破壞整個系統(tǒng)的安全，進而使安全事故的發(fā)生幾率大大增加。因此，民航發(fā)展絕對不能以犧牲安全作為代價，寧可速度慢一點也要確保中國民航的安全。
中國民航大學校長吳桐水認為，民航總局宏觀調(diào)控事實上是對我國目前航空運輸市場實行的一種綜合性、系統(tǒng)性的調(diào)整，是民航總局行使自身職能的行為，體現(xiàn)了民航總局對國家經(jīng)濟、對公眾安全高度負責的態(tài)度。這些結構性調(diào)控和區(qū)域性調(diào)控的措施將在我國航空運輸健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，也是民航總局引導行業(yè)安全、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的關鍵步驟。
民航總局局長楊元元指出，宏觀調(diào)控是總局審時度勢，在充分調(diào)研論證的基礎上，作出的一個重大決定，主要目的就是力保中國民航安全正常，促進全行業(yè)安全、規(guī)范、健康發(fā)展。在當前民航總體形勢發(fā)展良好的情況下，更要看到發(fā)展和運行中的風險，始終保持清醒頭腦，一定要防止片面性、盲目性，增強預見性、科學性，把來之不易的好形勢鞏固發(fā)展下去。
