水利部副部長周英就《黃河水量調度條例》的貫徹實施
接受《中國水利報》記者專訪
2006年7月24日，國務院發(fā)布了《黃河水量調度條例》（國務院令第472號，以下簡稱《條例》），并于2006年8月1日起施行。就《條例》制定和實施的有關問題，記者采訪了周英副部長。
記者：《條例》的頒布實施，對于加強黃河水量的統(tǒng)一調度，防止黃河斷流，實現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用將會產生什么樣的影響？
周英：《條例》是國家關于黃河治理開發(fā)出臺的第一部行政法規(guī)，也是國家關于大江大河流域水量調度管理的第一部行政法規(guī)，是流域管理立法的重要成果?！稐l例》的頒布實施，對于加強黃河水量的統(tǒng)一調度，防止黃河斷流，實現(xiàn)黃河水資源的可持續(xù)利用，將會發(fā)揮重要的保障作用。這在黃河治理開發(fā)史上具有里程碑意義。
黃河是我國西北、華北地區(qū)最大的供水水源，承擔著約1.4億人口（占全國12%）、2.4億畝耕地（占全國15％）、50多座大中城市、晉陜寧蒙接壤的能源基地以及中原油田、勝利油田的供水任務，對黃河流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展起著十分重要的作用?！稐l例》建立了一套符合黃河自身特點的管理制度和措施，其頒布實施，為統(tǒng)籌協(xié)調黃河上、中、下游用水和生產、生活、環(huán)境用水提供了法律保障，將有利于緩解黃河流域水資源供需矛盾，促進沿黃地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
由于黃河水資源供需矛盾突出，開發(fā)利用過度，加上缺乏嚴格的水量調度法律規(guī)范，自1972年至1999年的27年中，黃河下游有21年出現(xiàn)斷流，累計1091天。黃河斷流不僅直接影響沿黃地區(qū)的城鄉(xiāng)居民生活和工農業(yè)生產，而且關系著沿黃地區(qū)生態(tài)安全?！稐l例》的頒布實施，將進一步促進黃河水量的依法、科學調度，最大限度地防止黃河斷流，減輕和消除黃河斷流造成的危害。
為防止黃河斷流，1999年以來，在黃河來水嚴重偏枯的情況下，水利部和黃河水利委員會根據(jù)國務院的部署，通過對黃河水量實施統(tǒng)一調度，連續(xù)六年實現(xiàn)了黃河不斷流，取得了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，也取得了比較成功的管理制度和經(jīng)驗。《條例》對這些行之有效的制度措施予以了法律化、規(guī)范化，使之成為黃河流域管理機構、有關地方人民政府、水工程管理單位共同遵守的規(guī)則，其頒布實施，對黃河水量調度長效機制的建立具有重要意義。
黃河水量調度涉及流域內九個省、自治區(qū)和從黃河調水的河北省、天津市。多年以來，由于有關各方權力責任不夠明確，加上黃河水量短缺，供需矛盾突出，圍繞黃河水資源的分配、使用、水量調度、水工程管理等問題，上下游、左右岸矛盾較大，黃河流域管理機構、有關地方人民政府、水工程管理單位之間以及地方政府之間不盡協(xié)調，在一定程度上影響了黃河水量的有效調度，加劇了用水矛盾。《條例》建立了有效的黃河水量分配機制、劃分了水量調度權限和責任、完善了調度制度和程序，其頒布實施，將有利于解決當前黃河水量調度中存在的多種矛盾，提高政府行政效率。
記者：1998年，經(jīng)國務院批準，原國家計委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河水量調度管理辦法》。與之相比較，《條例》有哪些不同的規(guī)定？
周英：為緩解黃河水資源供需矛盾和遏制黃河斷流形勢，1998年12月經(jīng)國務院批準，原國家計委、水利部聯(lián)合頒布了《黃河水量調度管理辦法》（以下簡稱《辦法》），授權黃河水利委員會對黃河水量實行統(tǒng)一調度。1999年以來，在黃河來水嚴重偏枯的情況下，黃河水利委員會依據(jù)《辦法》的規(guī)定，對黃河水量實施統(tǒng)一調度，保證了黃河流域各省、自治區(qū)、直轄市的城鄉(xiāng)居民生活用水和工業(yè)用水，兼顧了農業(yè)關鍵期用水和其它用水，并完成了向河北省及天津市遠距離應急調水任務，連續(xù)六年實現(xiàn)了黃河不斷流，初步遏制了黃河頻繁斷流的勢頭，取得了良好的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，受到了社會各界的廣泛關注和好評。但在《辦法》實施過程中，存在著法律效力偏低，有關法律制度不夠完善等問題。而且隨著2002年水法的頒布實施和形勢發(fā)展的需要，有必要通過制定行政法規(guī)將實踐中行之有效的措施法律化、制度化，保障水法規(guī)定的水量調度原則在黃河這樣的特殊流域（水少沙多、水沙異源、年度來水及用水時空分布不均、年際變化大等特點）內的貫徹實施。
與《辦法》相比較，《條例》內容更加豐富，結構更加合理，調度措施更加完善，可操作性更強，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
一是，明確了適應新形勢需要的水量調度原則?！掇k法》規(guī)定：黃河水量實行統(tǒng)一調度，總量控制，以供定需，分級管理，分級負責；并實施年度水量分配和干流水量調度預案制度?！稐l例》取消了囿于計劃經(jīng)濟條件下的“以供定需”等不確切的規(guī)定；并根據(jù)黃河八條主要支流年徑流量達314.2億m3，占流域總水量的54%的實際，強調對全流域水量實行統(tǒng)一調度。
二是，建立了完整的水量調度管理體系?！稐l例》明晰了實施水量調度的各責任主體―國務院水行政主管部門、國務院發(fā)展改革主管部門、黃河水利委員會及其所屬管理機構、黃河流域及供水地區(qū)十一省區(qū)市人民政府及其水行政主管部門、水庫主管部門或者單位的權力、義務和責任，為《條例》的實施提供了有力保障。
三是，建立健全了黃河水量分配制度?！掇k法》強調國務院1987年批準的黃河可供水量分配方案是黃河水量調度的基本依據(jù)?！稐l例》在此基礎上，進一步建立健全了黃河水量分配制度，明確了水量分配方案的制定主體、程序、應當遵循的原則，并明確了其調整程序和法律地位。
四是，進一步完善了水量調度方式?！掇k法》規(guī)定黃河水量實行年計劃月調節(jié)的調度方式；對于黃河主要水庫實行月、旬水量計劃及特殊情況下的水量調度。在黃河水量調度的實踐中，上述調度方式難以滿足需要。為此，《條例》規(guī)定了在一般情況下應當采用年度水量調度計劃和月水量調度方案相結合的調度方式，在用水高峰時，下達旬水量調度方案，根據(jù)實時水情、雨情、墑情、水庫蓄水量等作出調整，下達實時調度指令。
五是，進一步規(guī)范和完善了年度水量調度計劃的制訂程序和原則，并建立了協(xié)調協(xié)商機制，使年度水量分配計劃的制定更加科學、完善、公開、透明。
六是，建立了更加嚴格的水量調度責任制?！稐l例》建立了地方人民政府行政首長負責制和黃河水利委員會及其所屬管理機構、水庫主管部門或者單位主管領導負責制，由地方人民政府、水庫主管部門和單位分別負責有關水文斷面下泄流量和出庫流量符合控制指標，為水量調度計劃、調度指令和調度方案的實施提供了保障。
七是，建立了完備的應急調度體系?！掇k法》規(guī)定了在特殊情況下實施非常調度期水量調度。《條例》在總結近年來黃河水量調度中發(fā)生的應急事件基礎上，作了進一步擴展，規(guī)定出現(xiàn)嚴重干旱、省際或者重要控制斷面流量降至預警流量、水庫運行故障、重大水污染事故等情況，可能造成供水危機、黃河斷流時，組織實施應急調度，并規(guī)定了不同情況下應編制的預案，實施程序和措施。
八是，強化了監(jiān)督檢查和違法行為的責任追究?！稐l例》建立了黃河水量調度執(zhí)行情況、監(jiān)督檢查情況通報和向社會公告等制度，規(guī)定了監(jiān)督檢查程序；并依據(jù)刑法、行政監(jiān)察法、水法的有關規(guī)定，對違反《條例》規(guī)定的行為設定了嚴格的法律責任。
此外，《條例》還對水量調度獎勵機制、年度水量調度計劃外用水機制、動用水庫死庫容的應急措施、信息交流及通報、文書格式等作了相應的規(guī)定。
記者：水量分配是水量調度的基礎，《條例》對黃河水量分配是如何規(guī)定的？
周英：水量分配是水量調度的基礎，水量分配方案是水量調度的依據(jù)。根據(jù)水法的有關規(guī)定，《條例》對水量分配方案作了以下規(guī)定：
一是，規(guī)定水量分配方案的制定主體和程序。黃河水量分配方案由黃河水利委員會商十一省區(qū)市人民政府制訂，經(jīng)國家發(fā)展改革委和水利部審查，報國務院批準。同時，對水量分配方案的調整程序作了規(guī)定。
二是，規(guī)定水量分配方案制定的原則和依據(jù)。規(guī)定：制定黃河水量分配方案，應當依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃；堅持計劃用水、節(jié)約用水；充分考慮黃河流域水資源條件，取用水現(xiàn)狀、供需情況及發(fā)展趨勢，發(fā)揮黃河水資源的綜合效益；統(tǒng)籌兼顧生活、生產、生態(tài)與環(huán)境用水；正確處理上下游、左右岸的關系；科學確定河道輸沙入海水量和可供水量。
三是，明確水量分配方案的法律地位。國務院批準的黃河水量分配方案是黃河水量調度的依據(jù)，要求有關地方人民政府和黃河水利委員會及其所屬管理機構必須執(zhí)行。
記者：《條例》頒布后，如何保證得到嚴格執(zhí)行？
周英：《條例》的頒布實施，標志著黃河水量調度管理工作邁上了新的臺階。黃河水利委員會和有關地方人民政府要切實抓好《條例》的貫徹落實工作。為保證《條例》得到嚴格執(zhí)行，需要重點作好以下幾個方面的工作：
一是，要加強學習，深刻領會《條例》的精神實質?！稐l例》是2002年水法頒布實施以來，水利法制建設落實科學發(fā)展觀，在加強流域管理方面開展的一項重要的立法項目。黃河水利委員會和有關地方人民政府及其廣大干部職工要通過學習，充分認識和把握《條例》的各項規(guī)定，熟悉法規(guī)所賦予的各項職責，提高依法行政的能力和水平。
二是，要面向社會，加強宣傳，為《條例》的實施營造良好的社會氛圍。黃河水利委員會及其所屬管理機構以及有關地方人民政府水行政主管部門，要通過多種形式面向社會，特別是面向實施黃河水量調度的主要地區(qū)和單位，開展廣泛深入的宣傳，要讓社會各界、各行各業(yè)都了解和遵守《條例》，促進《條例》的有效貫徹實施。
三是，要加大貫徹實施的力度，保證《條例》規(guī)定的各項制度落到實處。黃河水量調度的各責任主體要在當前和今后一段時期，把《條例》的貫徹實施做為一件大事，抓緊抓好。要嚴格按照《條例》的規(guī)定，依法行政，依法辦事；對于《條例》已作出規(guī)定而尚未開展的工作，要制定切實可行的計劃，逐步落實到位。通過《條例》的貫徹實施，促進黃河流域及相關地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)與環(huán)境的改善。
