馬懷德，中國政法大學(xué)副校長、法學(xué)院院長、教授。直接參與《國家賠償法》、《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》等多部法律的起草工作。曾于２００５年１２月為中央政治局第２７次集體學(xué)習(xí)講授“行政管理體制改革和完善經(jīng)濟(jì)法律制度”。
設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于理順職能關(guān)系，合理配置權(quán)力
機(jī)構(gòu)改革與法律的立、改、廢要聯(lián)系在一起，否則就會出現(xiàn)有機(jī)構(gòu)無法律職權(quán)，或者有法律無實(shí)施機(jī)構(gòu)的狀態(tài)
一個(gè)國家的政府到底是大了好，還是小了好呢？當(dāng)前，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國政府規(guī)模偏小，公務(wù)員占人口的比例也比較低，特別是中央政府公務(wù)員更是偏低。也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國財(cái)政供養(yǎng)人員偏多，“官民比”偏高。到底我們政府的規(guī)模是大了還是小了呢？我們作為單一制國家，國家大、人口多，社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，市場尚未成熟，改革發(fā)展的任務(wù)很重；應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化趨勢對政府對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系提出了更高的要求；由于歷史原因，社會自治能力弱、水平低，許多在西方發(fā)達(dá)國家可以由社會自治或市場調(diào)節(jié)的事，在我國仍需由政府承擔(dān)。在這種情況下，過分強(qiáng)調(diào)壓縮政府規(guī)模值得研究。
從歷史角度看，現(xiàn)代政府管理和公共服務(wù)職能大量增加，與古代封建社會的政府不可同日而語。從以往改革實(shí)踐看，有些機(jī)構(gòu)精簡人員后，因職能需要又從下級機(jī)關(guān)和事業(yè)單位借調(diào)人員；有些機(jī)構(gòu)改為事業(yè)單位后，仍行使行政職能。機(jī)構(gòu)總數(shù)人員規(guī)模實(shí)質(zhì)上并沒有減少。我認(rèn)為，行政管理體制改革應(yīng)該按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，界定不同機(jī)關(guān)、不同層級的職能和權(quán)責(zé)。應(yīng)該以提高政府績效為出發(fā)點(diǎn)，以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)為落腳點(diǎn)，確定中央與各級地方政府的合理規(guī)模，建立一個(gè)規(guī)模適度的政府。
設(shè)置行政機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵在于理順職能關(guān)系，合理配置權(quán)力。建立起權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，需要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，解決行政執(zhí)法體制中多頭管理、權(quán)限交叉重疊、職責(zé)不清等問題。按照所管理事務(wù)的特點(diǎn)和規(guī)律確定行政職能，設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，明確權(quán)限職責(zé)。一方面，可以將職能相近、職權(quán)交叉重疊的機(jī)構(gòu)重新整合，精簡機(jī)構(gòu)；另一方面，還應(yīng)當(dāng)優(yōu)化機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，調(diào)整機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工，相對集中行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力。
行政管理體制改革的本質(zhì)是法制改革，目標(biāo)是建立法治政府。用法律手段推動改革進(jìn)程，保障改革成果，這是很多國家改革行政管理體制的通常做法。機(jī)構(gòu)改革與法律的立、改、廢要聯(lián)系在一起，脫離法律自行改革機(jī)構(gòu)是不可能的。例如，在美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)中，有三分之一的機(jī)構(gòu)是國會立法設(shè)立的，三分之一的機(jī)構(gòu)是總統(tǒng)根據(jù)國會的授權(quán)向國會提交改組計(jì)劃設(shè)立的，還有一部分是通過總統(tǒng)行政命令設(shè)立的，但仍然需要憲法的明示或者默示授權(quán)。機(jī)構(gòu)改革不僅意味著機(jī)構(gòu)和人員的變動，而且標(biāo)志著行政權(quán)限的變化和調(diào)整，意味著行使權(quán)力的主體和相關(guān)法律依據(jù)的改變，需根據(jù)改革的重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域制定相關(guān)的法律。
機(jī)構(gòu)改革中，有些機(jī)構(gòu)的設(shè)立或者職能調(diào)整涉及已有的法律，應(yīng)當(dāng)在調(diào)整機(jī)構(gòu)的同時(shí)修改有關(guān)的法律，否則就會出現(xiàn)有機(jī)構(gòu)無法律職權(quán)，或者有法律無實(shí)施機(jī)構(gòu)的狀態(tài)。因此，機(jī)構(gòu)改革如果做不到先立法后設(shè)立機(jī)構(gòu)，至少應(yīng)當(dāng)做到調(diào)整機(jī)構(gòu)與修改制定法律同步進(jìn)行。機(jī)構(gòu)改革之后，要將那些事關(guān)政府職權(quán)責(zé)任與組織編制的改革成果及時(shí)轉(zhuǎn)化成立法文件，用法律手段確保改革成果。我國自１９８８年機(jī)構(gòu)改革以來一直采用“定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制”的方式保障機(jī)構(gòu)改革成果。在當(dāng)時(shí)，這種方式能夠促進(jìn)改革進(jìn)程，固定改革成果。但從長遠(yuǎn)來看，因缺乏法律權(quán)威，“三定方案”尚不能有效保障行政管理體制改革的成果。為此，條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)在“三定方案”的基礎(chǔ)上盡快制定各個(gè)部門的《行政組織法》和《行政編制法》，將改革后機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、組織編制和人員編制等重要內(nèi)容上升為法律，以增強(qiáng)權(quán)威性。（本文摘自作者在“百名法學(xué)家百場報(bào)告會”上的演講）
