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深化市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革的重要舉措 根據(jù)黨的十八屆三中全會的重要部署，國務院近日制定發(fā)布《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《意見》），立足于“建設統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系”，拉開了改革市場監(jiān)管體系、實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管的新一輪改革大幕。 《意見》對深化市場執(zhí)法體制改革作出專門部署，提出4個重要舉措，明確了16項主要任務。 一、整合優(yōu)化執(zhí)法資源，解決多頭執(zhí)法 市場監(jiān)管執(zhí)法，是政府的一項重要職能，它體現(xiàn)的是行政權(quán)力和市場之間的規(guī)制法關系。黨中央、國務院歷來高度重視市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革。2008年2月27日，中共第十七屆中央委員會第二次全體會議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，在“四、推進政府機構(gòu)改革”中指出：今后5年將“理順市場監(jiān)管體制，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法問題。”目前，多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法的頑疾依然存在，此次國務院制定發(fā)布《意見》繼續(xù)推進整合優(yōu)化執(zhí)法資源，提出如下4項主要任務。 1、相對集中執(zhí)法權(quán)。在建設法治國家、法治政府、法治社會的總目標下，我國政府對市場監(jiān)管呈現(xiàn)出職權(quán)法定、依法監(jiān)管與保障公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法治取向，但是，“理順市場監(jiān)管體制”的任務尚未完成，容易造成積極的權(quán)限沖突（各方爭相監(jiān)管）和消極的權(quán)限沖突（推諉拖延監(jiān)管）。為整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體，《意見》規(guī)定，要推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，相對集中執(zhí)法權(quán)。這將有助于跨部門、跨行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升其法治水準。 2、明確和強化市場監(jiān)管部門的執(zhí)法職責?！兑庖姟芬?guī)定，市場監(jiān)管部門直接承擔執(zhí)法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。這意味著政府與市場、政府與社會的關系基本理順，市場監(jiān)管部門自身的職能定位就是市場監(jiān)管，理應直接承擔起市場監(jiān)管的執(zhí)法職責，而不是將該職責推給社會，或者另外組建具有獨立法人資格的各類事業(yè)單位，通過它們來間接承擔執(zhí)法職責。理順政府與市場的關系，要求政府切實做到3點：其一是不缺位，該政府管的一定要管好；其二是不越位，不該政府管的一定不要管；其三是不擾民，該政府管的，一定要通過最為科學合理且簡便易行的方法和方式來進行管理。政府既然設置了市場監(jiān)管部門，該部門就應當肩負起市場監(jiān)管的相應職責，無論是為市場提供服務，對市場進行監(jiān)督檢查，還是對市場運作過程中的相關問題進行處理，對違法違規(guī)行為進行懲處和糾正等，其執(zhí)法職責得以進一步明確和強化，且是享有并能夠以自己的名義行使執(zhí)法職責，并能夠?qū)ζ渌鶎е碌慕Y(jié)果獨立承擔法律責任。不另設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍，政府的市場監(jiān)管職能基本到位，各部門之間的職能和權(quán)限比較明確，這正是行政組織法原理所追求的理想狀態(tài)，也必將有助于形成權(quán)責明確、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效、保障有力的市場監(jiān)管執(zhí)法體制。 3、執(zhí)法隊伍的整合。實踐中的執(zhí)法隊伍狀況比較復雜，有的是一個部門設有多支執(zhí)法隊伍，為整合執(zhí)法監(jiān)管力量，業(yè)務相近的應當整合為一支隊伍；有的是不同部門下設不同的執(zhí)法隊伍，但其職責任務相近或者形似的，也應當整合執(zhí)法監(jiān)管力量，但是，考慮到不同部門之間還有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的過程，故而可以設定一定期間，“逐步”整合為一支執(zhí)法隊伍。 4、違法執(zhí)法隊伍的清理取消。整合執(zhí)法監(jiān)管力量，不僅意味著要將分散的、職能相近或者相似的整合到一起，而且需要對沒有法律法規(guī)依據(jù)、違反機構(gòu)編制管理規(guī)定的執(zhí)法隊伍予以清理取消。 二、減少執(zhí)法層級，消除多層重復執(zhí)法 黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“政府的職責和作用主要是……加強市場監(jiān)管，維護市場秩序……彌補市場失靈。”加強市場監(jiān)管，應當符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，“圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快形成權(quán)責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局?！睘榇?，《意見》提出如下4項主要任務，以減少執(zhí)法層級，消除多層重復執(zhí)法。 1、中央政府統(tǒng)一監(jiān)管?？紤]減少執(zhí)法層級的問題，就不能不關注中央與地方的關系。這是縱向分權(quán)的問題。一般而言，市場監(jiān)管執(zhí)法不宜由中央直管，而應當盡量推進執(zhí)法重心下移。但是，《意見》規(guī)定，對于反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項，則應該實行中央政府統(tǒng)一監(jiān)管。 2、市縣政府負責監(jiān)管?？紤]消除多層重復執(zhí)法的問題，就不能不探討減少執(zhí)法層級、進行橫向分權(quán)制衡。從事物規(guī)律性來說，市縣政府上承中央、下接基層，具有十分重要的地位，應當承擔最廣泛的監(jiān)管職能?！兑庖姟芬?guī)定，對食品安全、商貿(mào)服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監(jiān)管。這里最為關鍵的是要建構(gòu)一系列標準、規(guī)則和程序，對“不同層級政府及其部門的監(jiān)管職責”予以切實厘清。 3、夯實重點領域基層執(zhí)法力量。推進執(zhí)法重心下移，應當首先夯實基層執(zhí)法力量。但是，在基層執(zhí)法力量相對薄弱的目前階段，如果要全面推開基層市場監(jiān)管執(zhí)法，那么，勢必構(gòu)成與前述相對集中執(zhí)法權(quán)、整合執(zhí)法監(jiān)管力量的價值取向相悖。所以，《意見》立足實踐強調(diào)指出，要加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量。 4、分層分級的指導協(xié)調(diào)和執(zhí)法隊伍建設?！兑庖姟穼Ψ謱臃旨壍闹笇f(xié)調(diào)和執(zhí)法隊伍建設予以詳細規(guī)定。由基層監(jiān)管的事項，中央政府和省、自治區(qū)政府市場監(jiān)管部門，主要行使市場執(zhí)法監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。設區(qū)的市，市級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，區(qū)本級不設執(zhí)法隊伍；區(qū)部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，市本級不設執(zhí)法隊伍。加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設執(zhí)法隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）在沒有市場執(zhí)法權(quán)的領域，發(fā)現(xiàn)市場違法違規(guī)行為應及時向上級報告。經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權(quán)。此種分層、分級、分權(quán)，輔之以執(zhí)法隊伍建設的設置、限制和整合，為消除多層重復執(zhí)法提供了重要的支撐。 三、健全協(xié)作配合機制，規(guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法 政府進行市場監(jiān)管，其目的在于使市場具有競爭活力，使市場運作有序、在配置資源方面有效。故而，作為其前提性或者基礎性的條件，要求市場監(jiān)管方面的立法規(guī)范和執(zhí)法規(guī)范不斷完善，市場監(jiān)管執(zhí)法工作依法、合理、有效展開，做到市場監(jiān)管的內(nèi)容、實施監(jiān)管的主體、方式和方法，乃至市場監(jiān)管的標準、規(guī)則和程序等不斷完善。《意見》立足規(guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法，對健全協(xié)作配合機制規(guī)定了4項主要任務。 1、市場監(jiān)管部門間工作機制的完善。實踐中依然存在監(jiān)管地位不夠明確與監(jiān)管職能不夠清晰等市場監(jiān)管執(zhí)法，尤其是各部門分散執(zhí)法，亟待完善市場監(jiān)管部門間工作機制，做到“各司其職，各負所責、相互配合、齊抓共管”。 2、部門間信息資源開放共享、互聯(lián)互通?！兑庖姟芬?guī)定，制定部門間監(jiān)管執(zhí)法信息共享標準，打破“信息孤島”，實現(xiàn)信息資源開放共享、互聯(lián)互通。這樣，一方面為健全協(xié)作配合機制提供了依據(jù)，另一方面亦有助于提高監(jiān)管效能。 3、執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制的建立健全。如果政府的市場監(jiān)管執(zhí)法行為過多、過濫，就會使市場失去競爭性；如果政府的市場監(jiān)管執(zhí)法不夠或者不到位，市場就會失去規(guī)則和秩序，就會喪失公正性。所以，《意見》明確規(guī)定，要建立健全跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動機制。 4、對違法經(jīng)營行為的依法查處。長期以來，負責市場準入的部門只對其許可的市場主體及行為進行監(jiān)管，對未經(jīng)其許可的市場主體的“無證”違法違規(guī)行為到底由誰監(jiān)管，一直存在推諉、扯皮。為解決這個問題，《意見》規(guī)定，對未經(jīng)依法許可的生產(chǎn)經(jīng)營行為，工商行政管理部門和負責市場準入許可的部門要及時依法查處，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照。 四、提高監(jiān)管效能，做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接 市場監(jiān)管執(zhí)法涉及諸多領域，執(zhí)法手段也多種多樣，有規(guī)制、約束，有管理、整頓，也有干預、強制和處罰，還有教育、參與和協(xié)治。政府對市場監(jiān)管適當，就有助于市場實現(xiàn)有效的資源配置。政府職能調(diào)整的基本目標，就是要充分反映市場的要求。為了提高監(jiān)管效能，《意見》圍繞做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接，提出了4項主要任務。 1、案件移送標準和程序的完善。如前所述，市場監(jiān)管執(zhí)法涉及諸多領域，為做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接，應當完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執(zhí)行執(zhí)法協(xié)作相關規(guī)定。政府的市場監(jiān)管執(zhí)法要體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，體現(xiàn)社會對政府規(guī)制和服務的需求，相關監(jiān)管執(zhí)法權(quán)應當依法行使，市場監(jiān)管執(zhí)法行為本身也應當規(guī)范。 2、案情通報機制的建立。建立市場監(jiān)管部門、公安機關、檢察機關間案情通報機制，目的在于科學合理建構(gòu)市場監(jiān)管執(zhí)法體制，充分發(fā)揮各相關部門的作用，做到讓市場監(jiān)管既全面覆蓋、不留缺口，又科學合理、避免重復和資源浪費。這就要求做到各相關部門之間的職能定位明確，在科學分工的基礎上做到運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、監(jiān)管有效、保障有力。作為深化市場監(jiān)管執(zhí)法體制改革重要舉措的組成部分，各相關機關間案情通報機制包括如下3層意思：（1）不得以罰代刑：市場監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪的，應當依法移送公安機關并抄送同級檢察機關；（2）不得以刑代罰：公安機關作出立案決定的，應當書面通知移送案件的市場監(jiān)管部門，不立案或者撤銷案件決定的，應當書面說明理由，同時通報同級檢察機關；（3）不得因為不追究刑事責任而免除行政責任：公安機關發(fā)現(xiàn)違法行為，認為不需要追究刑事責任但依法應當作出行政處理的，要及時將案件移送市場監(jiān)管部門。 3、履行生效裁定和判決的義務設定。在現(xiàn)代法治國家，服從法院生效的裁定和判決，是司法權(quán)威和法律尊嚴的體現(xiàn)，是各相關方面的義務和責任，也拘束包括當事人在內(nèi)的任何人。故而，市場監(jiān)管部門應當履行法院的生效裁定和判決。 4、行政決定的強制執(zhí)行。行政決定是政府進行市場監(jiān)管的意思表示，具有公定力和執(zhí)行力。即使私人認為該決定違法或者不當，在經(jīng)有權(quán)機關通過法定程序予以無效宣告確認、變更、撤銷或者廢止之前，拘束任何人，包括行政決定的相對方當事人。當事人不履行行政決定的，市場監(jiān)管部門依法強制執(zhí)行或者向人民法院申請強制執(zhí)行。 楊建順（1963.01～），山東招遠人，中國人民大學法學院教授、博士生導師。 |