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改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，是黨的十八屆三中全會作出的重要部署，是加快完善現(xiàn)代市場體系的迫切需要。近日印發(fā)的《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（下簡稱意見），這是自改革開放以來國務院首次系統(tǒng)完整地提出關于完善市場監(jiān)管體系的頂層設計。《意見》針對目前市場監(jiān)管共性問題，從7個方面提出了27條措施及其責任單位，又是可操作的行動方案。《意見》充分體現(xiàn)了國務院矢志不移的改革決心，充分彰顯了浩瀚的改革智慧，提供了2020前改革市場監(jiān)管體系的行動指南。 一、重要意義 （一）改革市場監(jiān)管體系，是全面深化改革的重要舉措。 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對行政體制改革采取了一種滲透性部署，雖然沒有將行政體制改革與經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明體制改革并列，但是將行政體制改革的部署滲透于五位一體的體制改革之中。行政體制改革作為五項體制改革的公因子，既是五項體制改革的重要組成部分，又是五個建設的重要支撐與保障。 1．改革市場監(jiān)管體系，是行政體制改革與經(jīng)濟體制改革的統(tǒng)一，有助于加快完善現(xiàn)代市場體系。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，而經(jīng)濟體制改革一定程度上取決于行政體制改革的進程，市場在資源配置中能否起決定性作用，在很大程度上取決于政府向市場簡政放權的深度與科學發(fā)揮政府管理作用的方式。建設統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)管有力的現(xiàn)代市場體系，迫切需要改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，促進企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭、消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換。基于此，《意見》中的頂層設計與具體改革措施，沒有將“管”字當頭，而是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位的問題，將“簡政放權”作為促進市場公平競爭維護市場正常秩序的首要原則。堅持放管并重，以管促放，實行寬進嚴管，激發(fā)市場主體活力，平等保護各類市場主體合法權益，促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。 2．改革市場監(jiān)管體系，是行政體制與政治體制改革統(tǒng)一，有助于促使政治體制改革的相關部署落實生根。推進法治中國建設，必然要求堅持“依法監(jiān)管”原則，強調(diào)用法治思維和法治方式履行市場監(jiān)管職能，加強事中事后監(jiān)管，推進市場監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，建設法治市場環(huán)境。推進法治中國建設必然要求堅持“權責一致”原則，落實市場主體行為規(guī)范責任、部門市場監(jiān)管責任和屬地政府領導責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制。強化權力運行制約和監(jiān)督體系，必然要求堅持“公正透明”原則，明確各類市場主體權利平等、機會平等、規(guī)則平等，政府監(jiān)管標準公開、程序公開、結果公開，保證市場主體和公眾知情權、參與權、監(jiān)督權。 3．改革市場監(jiān)管體系，是行政體制改革與社會體制改革的統(tǒng)一，有助于推動社會治理創(chuàng)新。政府“跳獨桿舞”，“唱獨角戲”是做不好市場監(jiān)管的。政府與社會協(xié)同協(xié)作、互動互補、相輔相成?！斑m合由社會組組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！币虼?，《意見》將“社會共治”作為改革與完善市場監(jiān)管體系的基本原則，要求充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范作用、行業(yè)組織的自律作用、輿論和社會公眾的監(jiān)督作用，實現(xiàn)社會共同治理，推動市場主體自我約束、誠信經(jīng)營。 因此，政府、市場、社會三駕馬車并駕齊驅(qū)、共同治理，是完善市場監(jiān)管體系大方略，是設計所有具體監(jiān)管措施的總思路。 （二）改革市場監(jiān)管體系，是繼續(xù)簡政放權的客觀要求。 轉變政府職能是新一屆政府深化行政體制改革的核心，進一步簡政放權是轉變政府職能的重點，深化行政審批制度改革、取消和下放行政審批事項則是簡政放權的突破口。理論上講，放與管應是同樣大小的兩個輪子，同時按同速率運轉，政府職能轉變這輛車才能運行良好。實踐上看，簡政放權先于加強市場監(jiān)管，加強市場監(jiān)管必須跟進協(xié)同簡政放權。2013年新一屆政府成立以來，共計取消和下放行政審批等事項479項，2014年總理又下達了取消和下放200項以上的任務，繼續(xù)取消和下放行政審批事項儼然已經(jīng)成為國務院各部門的剛性改革任務，但各部門對加強事中事后監(jiān)管普遍存有畏難情緒，管用的實招、新招不多。甚至出現(xiàn)中央等地方創(chuàng)新、地方等中央政策的局面。極而言之，若再不出臺加強市場監(jiān)管的頂層設計與具體措施，繼續(xù)取消和下放行政審批事項將面臨新的問題。如有的部門提出“你取消本部門的行政審批事項是可以的，但由此引起的一切監(jiān)管責任由改革部門負責！”“誰審批，誰監(jiān)管，你取消本部門的該項行政審批，我們再也不履行監(jiān)管責任了?！薄?/p> 因此，著眼于解決市場監(jiān)管的共性問題，提出適應于市場監(jiān)管各領域、各監(jiān)管部門通用的原則性要求與改革措施，在簡政放權的同時加強事中事后監(jiān)管，已刻不容緩?！兑庖姟返某雠_可謂恰逢其時。 （三）改革市場監(jiān)管體系，是提升監(jiān)管能力的內(nèi)在要求。 多年來，各級政府及其部門在監(jiān)管方面付出了艱辛的努力，成果有目共睹，但食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、金融服務、網(wǎng)絡信息、電子商務、房地產(chǎn)等領域的市場監(jiān)管仍存在不少問題。主客觀原因都有，回過頭來看，重要原因在于監(jiān)管理念與監(jiān)管方式陳舊落后，以計劃經(jīng)濟的手段管理市場經(jīng)濟條件下的市場主體。長期以來，重審批輕監(jiān)管，重市場主體資格輕市場主體行為，重事后處罰輕事前預防，重他律輕自律，重政府單方監(jiān)管輕社會共治，導致監(jiān)管著力錯位，監(jiān)管能力不足，監(jiān)管效果欠佳。 監(jiān)管者、市場主體、監(jiān)管方式是現(xiàn)代市場監(jiān)管體系的三大基本元素，監(jiān)管方式是聯(lián)結監(jiān)管者與市場主體的紐帶?！兑庖姟诽岢龅?7條改革措施可以說是抓住了“兩頭”，突出了“中間”，監(jiān)管者與市場主體是兩頭，監(jiān)管方式屬于中間。對市場主體，“法無禁止即可為”，落實市場主體行為規(guī)范責任；對監(jiān)管者，“法無授權不可為”、“法有規(guī)定必須為”，落實部門市場監(jiān)管責任和屬地政府責任；對中間，首次創(chuàng)新了風險監(jiān)管、信用監(jiān)管、平臺監(jiān)管等監(jiān)管方式，對提升政府的市場監(jiān)管能力可謂雪中送炭。 因此，完善“監(jiān)管者、監(jiān)管主體、監(jiān)管方式”三位一體的市場監(jiān)管體系，已經(jīng)成為提升市場監(jiān)管能力的關鍵所在。 二、重要措施 《意見》作為完善市場監(jiān)管體系的頂層設計，必須清晰定位其價值、目的、目標，才能增強具體市場監(jiān)管措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。 通觀《意見》，促進市場公平競爭、維護市場正常秩序，是改革市場監(jiān)管體系的目的定位；立足于建設統(tǒng)一開放、競爭有序、誠信守法、監(jiān)督有力的現(xiàn)代市場體系，加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監(jiān)管格局，到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監(jiān)管體系，是改革市場監(jiān)管體系的目標定位。目的與目標定位都是由改革市場監(jiān)管體系的價值定位統(tǒng)帥的。 （一）放管結合，以管促放。 加強市場監(jiān)管，歸根結底要正確處理政府與市場關系，突出市場在資源配置中起決定性作用?！叭旯麑W詩，功夫在詩外”。加強市場監(jiān)管當然是《意見》主題，但絕不能視市場為“萬惡之源”。《意見》響亮地舉起“放”的大旗：“凡是市場主體基于自愿的投資經(jīng)營和民事行為，只要不屬于法律法規(guī)禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。”當然，放不是放任，管不是管死；放管并重，都是為了進一步激發(fā)市場活力。 對此，《意見》提出了改革市場準入制度、大力減少行政審批事項、禁止變相審批、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷、完善市場退出機制五條措施，意在促進統(tǒng)一大市場的形成。 （二）進一步強化市場行為監(jiān)管。 加強市場監(jiān)管，首要是落實市場主體的第一責任，否則監(jiān)管者對市場主體的監(jiān)管就像唐吉珂德大戰(zhàn)風車。就對市場主體監(jiān)管而言，只有市場行為對社會產(chǎn)生直接影響，行為是本，資格是表，因此強化市場行為監(jiān)管要優(yōu)先于市場主體資格監(jiān)管，加強事中事后市場行為監(jiān)管。要“依法規(guī)范生產(chǎn)、經(jīng)營、交易等市場行為，創(chuàng)新監(jiān)管方式，保障公平競爭，促進誠信守法，維護市場秩序”。 對此，《意見》部署了強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任、強化依據(jù)標準監(jiān)管、嚴厲懲處壟斷行為和不正當競爭行為、強化風險管理、廣泛運用科技手段實施監(jiān)管五條措施，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，推動形成競爭有序的市場環(huán)境。 （三）更加注重促進市場主體自律。 醫(yī)生的醫(yī)術再高，也不如自己不生病、少生病、不生大病。如其揚湯止沸，不如釜底抽薪。促進市場主體強身健體、誠實守信，是市場監(jiān)管的首要目標。 對此，《意見》部署了信用監(jiān)管的三條措施：加快市場主體信用信息平臺建設、建立健全守信激勵和失信懲戒機制、積極促進信用信息的社會運用。特別是通過建立經(jīng)營異常名錄、“黑名單”、市場禁入等制度，讓守信者一路暢通，失信者寸步難行。 （四）著力加強改進市場監(jiān)管執(zhí)法。 市場監(jiān)管執(zhí)法是市場監(jiān)管體系的基礎，是監(jiān)管者作用于市場主體的顯性行為，是百姓感知執(zhí)法形象好壞、政府公信力高低的重要方面。監(jiān)管執(zhí)法體制是監(jiān)管職權、監(jiān)管資源、監(jiān)管隊伍配置的結構框架，是提高監(jiān)管能力的組織保障，而監(jiān)管執(zhí)法體制歸根結底是通過市場監(jiān)管執(zhí)法行為發(fā)揮作用，改革監(jiān)管執(zhí)法體制的目標是為了做到依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。 對此，《意見》首先部署了嚴格依法履行職責、規(guī)范市場執(zhí)法行為、公開市場監(jiān)管執(zhí)法信息、強化執(zhí)法考核和行政問責四條措施，把監(jiān)管權力關進制度的籠子里，讓監(jiān)管權力在陽光下運行，讓人民監(jiān)督監(jiān)管權力。 在此基礎上，提出了改革市場監(jiān)管執(zhí)法體制的四條措施，明確了改革的路線圖：解決多頭執(zhí)法、消除多層重復執(zhí)法、規(guī)范和完善監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機制、做好市場監(jiān)管執(zhí)法與司法的銜接，從而整合優(yōu)化執(zhí)法資源、減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能。這可以說是對多年來各方詬病的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法開出了斷根的“良方”！ 《意見》不限于此，還同步提出了健全監(jiān)管執(zhí)法的三條保障措施：及時完善相關法律規(guī)范、健全法律責任制度、加強執(zhí)法隊伍建設，通過加強制度建設，強化執(zhí)法能力保障，確保市場監(jiān)管執(zhí)法有法可依、執(zhí)法必嚴、清正廉潔、公正為民?！?/p> （五）更加注重加強社會治理。 各國經(jīng)驗表明，政府監(jiān)管者是市場監(jiān)管的主力軍，社會力量是市場監(jiān)管的重要依托。面對巨量的市場主體、海量的市場行為，有限的政府監(jiān)管資源具有先天性缺陷。試想，全國有限的十幾萬食品安全監(jiān)管隊伍，如何有效監(jiān)管量大、面廣、點散的千百萬市場主體？政府監(jiān)管部門匯聚共享社會資源已是必然選擇，政府監(jiān)管部門與組織化的社會（社會組織）與沒有組織化的社會（即公民）協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同，已經(jīng)成為世界各國有效加強監(jiān)管的共同選擇。簡言之，政府與社會在市場監(jiān)管領域共同治理已是大勢所趨。 對此，《意見》部署了發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的自律作用、發(fā)揮市場專業(yè)化服務組織的監(jiān)督作用、發(fā)揮公眾和輿論的監(jiān)督作用三條措施，從而更好地發(fā)揮社會力量在市場監(jiān)管中的作用，調(diào)動一切積極因素，促進市場自我管理、自我規(guī)范、自我凈化。 三、創(chuàng)新市場監(jiān)管方式方法 《意見》提出的27項改革措施，既總結重申原來的有效做法，也適應新情況新要求提出了新措施。在新措施中有若干值得關注的創(chuàng)新點。 （一）在放寬市場準入方面。 1．明確了監(jiān)管理念。強調(diào)凡是市場主體自愿的投資經(jīng)營和民事行為，只要不屬于法律法規(guī)禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。 2．要求制定市場準入負面清單。明確國務院以負面清單方式列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領域、業(yè)務等，各類市場主體皆可依法平等進入；地方政府需要個別調(diào)整的，由省級政府報經(jīng)國務院批準。 3．鼓勵探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”登記制度，方便企業(yè)辦事。 4．探索實行簡易破產(chǎn)程序，試行簡易注銷程序等，健全優(yōu)勝劣汰市場退出機制。 5．抓緊制訂試行兒童老年用品及交通運輸、建筑工程等領域違法人員從業(yè)禁止規(guī)定。 （二）在加強事中事后監(jiān)管方面。 1．試行擴大食品藥品、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)等領域的責任保險，發(fā)揮保險救濟機制作用。這本身就是在市場監(jiān)管領域引入市場機制，尋求市場主體、社會公眾、政府監(jiān)管者三者利益最大公約數(shù)，提高監(jiān)管規(guī)則的執(zhí)行力。 2．強調(diào)依據(jù)標準加強監(jiān)管。如果監(jiān)管標準不統(tǒng)一，就相當于稱桿上的準星沒準了，稱什么物品都不準確?！兑庖姟诽岢隽藦娭菩詷藴鼠w系的改革方向，加快推動修訂標準化法，強化國家強制性標準管理，既保障科學執(zhí)法、執(zhí)法有據(jù)，又有利于破除地區(qū)封鎖和行業(yè)分割，加快全國統(tǒng)一市場建設。 3．加強服務平臺建設。不但再次強調(diào)加快市場主體信用信息平臺建設，而且要求各地整合各職能部門的投訴舉報平臺功能，建設統(tǒng)一便民高效的消費申訴、經(jīng)濟違法行為舉報和行政效能投訴平臺。 4．建立科學監(jiān)管的規(guī)則和方法。完善以隨機抽查為重點的日常監(jiān)督檢查制度，切實解決人情執(zhí)法、不執(zhí)法、亂執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。 5．在市場監(jiān)管領域全面推行依法公開執(zhí)法案件。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，市場監(jiān)管部門適用一般程序作出行政處罰決定或者決定變更之日起20個工作日內(nèi)，公開執(zhí)法案件主體信息、案由、處罰依據(jù)及處罰結果，提高執(zhí)法透明度和公信力。 6．系統(tǒng)提出深化監(jiān)管執(zhí)法體制改革的主要任務、路線圖。無論是解決多頭執(zhí)法，還是消除多層重復執(zhí)法，《意見》針對不同的改革任務提出了系統(tǒng)的而不是零敲碎打的、具體的而不是原則性的、明確的而不是模棱兩可的改革路徑。 關于解決多頭執(zhí)法，《意見》針對四種情形分別提出了改革舉措：整合規(guī)范市場監(jiān)管執(zhí)法主體，推進城市管理、文化等領域跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，相對集中執(zhí)法權。市場監(jiān)管部門直接承擔執(zhí)法職責，原則上不另設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。一個部門設有多支執(zhí)法隊伍的，業(yè)務相近的應當整合為一支隊伍；不同部門下設的職責任務相近或相似的執(zhí)法隊伍，逐步整合為一支執(zhí)法隊伍。清理取消沒有法律依據(jù)、違反機構編制管理規(guī)定的執(zhí)法隊伍。 關于消除多層重復執(zhí)法，《意見》針對七種情形厘清了五級政府間市場監(jiān)管職責與執(zhí)法隊伍設置：對反壟斷、商品進出口、外資國家安全審查等關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項，實行中央政府統(tǒng)一監(jiān)管。對食品安全、商貿(mào)服務等實行分級管理的事項，要厘清不同層級政府及其部門監(jiān)管職責，原則上實行屬地管理，由市縣政府負責監(jiān)管。要加強食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量。由基層監(jiān)管的事項，中央政府和省、自治區(qū)政府市場監(jiān)管部門，主要行使市場執(zhí)法監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責，原則上不設具有獨立法人資格的執(zhí)法隊伍。設區(qū)的市，市級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，區(qū)本級不設執(zhí)法隊伍；區(qū)級部門承擔執(zhí)法職責并設立執(zhí)法隊伍的，市本級不設執(zhí)法隊伍。加快縣級政府市場監(jiān)管體制改革，探索綜合設置市場監(jiān)管機構，原則上不另設執(zhí)法隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道）在沒有市場執(zhí)法權的領域，發(fā)現(xiàn)市場違法違規(guī)行為應及時向上級報告。經(jīng)濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，根據(jù)需要和條件可通過法定程序行使部分市場執(zhí)法權。 總的看，《意見》是一個好文件，思想領先，措施得當，步驟合理，下一步的生命力在于堅持不懈、持之以恒地準確執(zhí)行，切實解決問題。從當前來看，落實《意見》還要關注以下四個難點問題。一是，切實禁止變相審批，完成放寬市場準入之“最后一公里”。二是，強化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責任，提高市場細胞免疫力。三是，嚴格依法履行職責，落實政府特別是落實部門監(jiān)管責任，管住管好監(jiān)管者。四是，限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與機關在人員、財務資產(chǎn)、職能、辦公場所等方面真正脫鉤，這是充分發(fā)揮社會力量在市場監(jiān)管中作用的首要前提。（國家行政學院 宋世明教授 博士生導師） |