做好農(nóng)村改革“放活”這篇大文章
韓 俊
解決“三農(nóng)”問題，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構，現(xiàn)在已經(jīng)到了攻堅克難階段。我們要按照黨的十八大提出的推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，貫徹落實今年中央一號文件的決策部署，鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，尤其是做好“放活”這篇大文章，扎扎實實地把農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新推向前進。
依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權
土地是農(nóng)民謀生的主要手段，也是農(nóng)民進行投資、積累財富以及實現(xiàn)財富代際轉(zhuǎn)移的主要載體。土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權，是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，侵犯農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革不到位，核心是在農(nóng)民土地權益保護方面仍存在制度缺失。這主要表現(xiàn)在：除了土地承包經(jīng)營權權能不完善外，征地范圍過寬，對農(nóng)民的補償偏低，失地農(nóng)民的長遠生計缺乏保障；關于農(nóng)民宅基地權益的法律法規(guī)不健全；集體土地所有權殘缺不全，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，由于所有制不同，在權利設置和利益分配上存在巨大差距，這種土地權利的二元格局導致集體和農(nóng)民難以分享土地長期增值收益。在現(xiàn)行征地制度下，土地收益分配明顯向城市和非農(nóng)部門傾斜。
依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項工作。一是在全國范圍開展農(nóng)村承包土地和宅基地確權登記，在確權的基礎上，為農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權證書和宅基地使用權證書，真正給農(nóng)民吃下長效“定心丸”。二是盡快修改土地管理法，落實黨的十七屆三中全會關于“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“完善土地承包經(jīng)營權權能”等各項政策。明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權“長久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置權利。開展土地承包經(jīng)營權抵押試點，建立風險防范機制。三是加快征地制度改革，實行對失地農(nóng)民土地財產(chǎn)權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農(nóng)民采取集體留用地、物業(yè)置換、提高補償標準等辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制
以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是黨的農(nóng)村政策的基石。在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，把家庭分散經(jīng)營的優(yōu)勢與統(tǒng)一經(jīng)營和服務的優(yōu)勢結(jié)合起來，形成有活力的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路必須解決好的一個根本問題。黨的十八大報告提出，培育新型經(jīng)營主體，構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這兩個“新”，是對做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作提出的新要求。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，必須堅持把“以農(nóng)民為主體，為農(nóng)民服務”作為基本方向，穩(wěn)定而不折騰，完善而不跑偏。
那么，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制要抓什么呢？一是扶持一家一戶的農(nóng)民發(fā)展專業(yè)化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村勞動力持續(xù)向外轉(zhuǎn)移，土地不斷向種田能手集中，土地經(jīng)營規(guī)模逐步擴大，這是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然趨勢。應扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體，發(fā)展適度土地規(guī)模經(jīng)營。在我國人多地少的特殊國情下，應充分認識土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的長期性，不能把土地流轉(zhuǎn)的多少、流轉(zhuǎn)的快慢、經(jīng)營規(guī)模的大小作為衡量農(nóng)村工作成績的標準。必須堅持“依法、自愿、有償”的原則，充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位，防止用行政手段推動土地規(guī)模經(jīng)營，損害農(nóng)民的土地承包權益。從我國人多地少、小規(guī)模經(jīng)營的實際出發(fā)，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實途徑是大力提高家庭經(jīng)營的專業(yè)化、集約化水平。應加大先進農(nóng)業(yè)科技和生產(chǎn)手段的推廣應用，扶持發(fā)展專業(yè)大戶、專業(yè)村、專業(yè)鄉(xiāng)。二是大力發(fā)展農(nóng)民的專業(yè)合作和股份合作。面對千變?nèi)f化的市場，分散的農(nóng)民沒有議價能力，處于弱勢地位。這就需要把依法規(guī)范和加快發(fā)展新型農(nóng)民合作組織作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制的戰(zhàn)略舉措，切實按照“服務農(nóng)民、進退自由、權利平等、管理民主”的要求，培育一大批運作規(guī)范、對農(nóng)民帶動示范作用強的合作社，以充分發(fā)揮其在組織農(nóng)民、落實政策、對接市場等方面的作用。三是發(fā)展多元化的社會服務體系。各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織、龍頭企業(yè)、聯(lián)結(jié)農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織、農(nóng)村經(jīng)紀人等，是新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和統(tǒng)一服務主體，應充分發(fā)揮其在為農(nóng)服務、引領農(nóng)民進入市場方面的重要作用。
保障農(nóng)民平等獲得金融服務權利
過去10年，我國農(nóng)村金融改革取得很大進展，特別是農(nóng)村信用社改革取得明顯成效，但農(nóng)村金融改革總體上仍顯得滯后。這突出表現(xiàn)在：正規(guī)金融機構在為農(nóng)服務方面發(fā)揮的作用還不夠；農(nóng)村政策金融功能不健全；農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低；農(nóng)村信用擔保體系建設剛起步，農(nóng)村信用環(huán)境不理想。
建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度必須明確，農(nóng)村金融具有不同于城市金融的特點，不能把發(fā)展城市金融的辦法簡單移植到農(nóng)村。農(nóng)村金融機構面對的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè)，它們對金融的需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點，金融機構對其服務的交易成本比較高。農(nóng)村信貸市場信息不對稱現(xiàn)象，相對于城市工商業(yè)貸款而言更為突出。城市工商業(yè)貸款中使用的傳統(tǒng)意義上的抵押品，在農(nóng)村嚴重缺乏。農(nóng)業(yè)經(jīng)營受自然和市場影響具有高風險性，因而農(nóng)村金融機構運作存在高風險。
改善農(nóng)村金融服務，應著重解決好以下幾個問題：一是提高正規(guī)金融機構在農(nóng)村的覆蓋率；二是強化政策性金融的作用；三是重視發(fā)揮農(nóng)村新型合作金融的作用；四是重視微型金融的獨特作用。應放寬農(nóng)村金融機構準入政策，重點引導各類資本設立新型農(nóng)村金融機構，主要為個體工商戶、小型加工運銷戶、各類微型企業(yè)、規(guī)模種植養(yǎng)殖戶、農(nóng)村經(jīng)紀人、貧困人口等提供微型金融服務。此外，應加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度和多元化農(nóng)村信貸擔保體系。
有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
我國“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平低。在目前的城鄉(xiāng)二元體制下，進城農(nóng)民工沒有市民身份，不能與城市居民享受同等待遇，不能在城市安居樂業(yè)。這種不徹底的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。只有推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件。不僅如此，農(nóng)民工市民化將創(chuàng)造巨大的投資和消費需求，為我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供長期動力。調(diào)查顯示，目前愿意在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)民工高達91.2%，年齡越小的農(nóng)民工越不愿意回農(nóng)村，只有7.7%的新生代農(nóng)民工愿意回農(nóng)村定居。這意味著以新生代為主的農(nóng)民工留在城鎮(zhèn)已成為擺在我們面前的緊迫課題。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，推進農(nóng)民工市民化是大勢所趨。
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應積極有序推進。一是落戶轉(zhuǎn)市民沉淀一批。加快改革戶籍制度，合理設置落戶條件，把符合條件的流動人口逐步轉(zhuǎn)為流入地居民。引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向適宜開發(fā)的區(qū)域集聚，鼓勵資源環(huán)境承載能力較強、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟條件較好的城鎮(zhèn)化地區(qū)吸納更多人口。二是常住均服務穩(wěn)定一批。以加快基本公共服務均等化為核心消除差別待遇，推動流動人口共享發(fā)展成果。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，根據(jù)權利和義務對等原則，梯度賦權，逐步使他們在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的基本公共服務和社會權益。三是就近促轉(zhuǎn)移消化一批。通過加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，特別是大力發(fā)展縣域經(jīng)濟和加強農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設，就近消化一批農(nóng)村富余勞動力。四是留鄉(xiāng)創(chuàng)新業(yè)吸附一批。以建設社會主義新農(nóng)村為重點，進一步加大公共資源投入向農(nóng)村傾斜力度，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，支持流動人口返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，讓留鄉(xiāng)人口安居樂業(yè)。 （作者為國務院發(fā)展研究中心副主任）
