現(xiàn)階段提高我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管有效性的六個(gè)問(wèn)題
——基于總結(jié)國(guó)際金融危機(jī)教訓(xùn)的思考
周慕冰
加強(qiáng)和完善銀行監(jiān)管，是銀行業(yè)科學(xué)發(fā)展與有效支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的永恒主題。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)際監(jiān)管組織和各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行了比較深刻的反思，提出了一系列旨在加強(qiáng)和完善銀行監(jiān)管的新理念、新措施。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)始終堅(jiān)持創(chuàng)新監(jiān)管理念和措施，推動(dòng)銀行業(yè)在改革中穩(wěn)步前行，不僅成功抵御了國(guó)際金融危機(jī)沖擊，而且實(shí)現(xiàn)了自身穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。但是，我們要清醒認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段銀行業(yè)面臨的諸多挑戰(zhàn)，一方面，我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的步伐不斷加快，銀行業(yè)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)更加艱巨；另一方面，國(guó)際金融穩(wěn)定理事會(huì)和巴塞爾委員會(huì)提出了資本、流動(dòng)性以及系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的新標(biāo)準(zhǔn)，銀行業(yè)將受到更嚴(yán)格的監(jiān)管。為此，我們必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，立足中國(guó)實(shí)際，全面貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和全國(guó)金融工作會(huì)議精神，優(yōu)化監(jiān)管理念，加強(qiáng)監(jiān)管引領(lǐng)，進(jìn)一步提高銀行監(jiān)管的前瞻性、針對(duì)性和有效性。
一、更加注重激勵(lì)性監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)約束性監(jiān)管與激勵(lì)性監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合
本輪國(guó)際金融危機(jī)的主要原因是金融機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)控機(jī)制失效，內(nèi)控失效的外在原因是約束性監(jiān)管過(guò)多而激勵(lì)性監(jiān)管太少。事實(shí)上，國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)深刻地揭示了激勵(lì)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要作用。在一個(gè)充滿非對(duì)稱信息的市場(chǎng)里，市場(chǎng)是否有效，取決于市場(chǎng)規(guī)則是否符合激勵(lì)相容條件，激勵(lì)機(jī)制能否有效誘導(dǎo)市場(chǎng)參與者自覺(jué)地披露信息和努力工作，切實(shí)避免逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)的情況看，商業(yè)銀行通過(guò)股改和公開(kāi)上市已初步建立了現(xiàn)代銀行制度，具備了實(shí)施激勵(lì)性監(jiān)管的條件。因此，要逐步建立合理的監(jiān)管激勵(lì)機(jī)制，充分提升商業(yè)銀行加強(qiáng)內(nèi)部管理和控制的積極性、主動(dòng)性，使監(jiān)管政策內(nèi)化為銀行的規(guī)章制度，使監(jiān)管措施內(nèi)化為銀行的自覺(jué)行動(dòng)，使監(jiān)管要求內(nèi)化為銀行的自我約束，真正做到激勵(lì)相容，變“要我干”為“我要干”。
一是加強(qiáng)自查自糾。對(duì)于監(jiān)管部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)工作，可要求銀行先行自我檢查和自我糾正。自查自糾成效明顯的，應(yīng)減輕甚至取消處罰；自查自糾不力的，應(yīng)加重處罰。
二是實(shí)施差別監(jiān)管。要實(shí)行監(jiān)管措施與銀行風(fēng)險(xiǎn)狀況掛鉤、與銀行經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制水平掛鉤的制度安排，充分發(fā)揮監(jiān)管措施的引領(lǐng)功能。比如，在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管方面，優(yōu)先支持經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健和管理規(guī)范的銀行，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制水平較高的銀行適當(dāng)降低準(zhǔn)入門(mén)檻。
三是激活市場(chǎng)主體。要通過(guò)激勵(lì)性監(jiān)管措施，充分發(fā)揮銀行作為市場(chǎng)主體的能動(dòng)性，切實(shí)增強(qiáng)其在防控風(fēng)險(xiǎn)中的第一責(zé)任人意識(shí)。比如，在實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管中，要鼓勵(lì)和支持有條件的銀行根據(jù)實(shí)際情況，在滿足最低監(jiān)管目標(biāo)值的基礎(chǔ)上，確定更高的資本充足率、撥貸比和更低的風(fēng)險(xiǎn)集中度、杠桿率等指標(biāo)，作為全行經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，以促進(jìn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的自我完善和風(fēng)險(xiǎn)控制水平的主動(dòng)提升。
二、更加注重創(chuàng)新監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)銀行監(jiān)管與銀行創(chuàng)新的良性互動(dòng)
金融創(chuàng)新作為制度創(chuàng)新的重要組成部分，是一種與經(jīng)濟(jì)制度互為影響、互為因果的制度變遷。在這次國(guó)際金融危機(jī)中，歐美銀行業(yè)的創(chuàng)新在很大程度上屬于過(guò)度創(chuàng)新，而我國(guó)銀行業(yè)相對(duì)說(shuō)來(lái)則是創(chuàng)新不足。我們要充分吸取歐美銀行過(guò)度創(chuàng)新的教訓(xùn)，在堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，營(yíng)造有利于銀行業(yè)創(chuàng)新的政策環(huán)境。
一是鼓勵(lì)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)品創(chuàng)新。要鼓勵(lì)銀行圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)需求和能夠形成生產(chǎn)力的有效需求，不斷加大金融創(chuàng)新，把稀缺的信貸資金配置到實(shí)體經(jīng)濟(jì)中最急需的行業(yè)和企業(yè)，提升對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)水平和質(zhì)量。當(dāng)前，要針對(duì)小微企業(yè)缺乏有效抵質(zhì)押品和“三農(nóng)”受自然條件影響較大的特點(diǎn)，創(chuàng)新出“量體裁衣”式的金融產(chǎn)品和工具，切實(shí)改進(jìn)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)的金融服務(wù)質(zhì)量。
二是探索圍繞資產(chǎn)管理的業(yè)務(wù)創(chuàng)新。資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)不占用資本，風(fēng)險(xiǎn)較小，又能夠改變銀行過(guò)分依賴?yán)畹挠Ｊ?，有利于銀行轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。要引導(dǎo)銀行將資產(chǎn)管理作為創(chuàng)新重點(diǎn)，在風(fēng)險(xiǎn)可控、成本可算、信息充分披露的前提下，積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)流程，為客戶提供差異化和個(gè)性化的金融服務(wù)。
三是研究推進(jìn)信貸資產(chǎn)的證券化創(chuàng)新。資產(chǎn)證券化可以增強(qiáng)銀行流動(dòng)性，降低加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)規(guī)模，緩解資本占用壓力。要鼓勵(lì)商業(yè)銀行選擇質(zhì)量好、收益穩(wěn)定的貸款作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，在堅(jiān)持結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、規(guī)?？煽亍⑿畔⑼该鞯脑瓌t下推進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化，堅(jiān)決防止將單級(jí)證券化產(chǎn)品衍生成復(fù)合產(chǎn)品。
三、更加注重公正監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)單體機(jī)構(gòu)監(jiān)管與整體行業(yè)監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一
銀行監(jiān)管的目標(biāo)之一是保護(hù)銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)和提高銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。公正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)和良性發(fā)展的基石。如果制度安排先天性地存在不公正性，就會(huì)導(dǎo)致資源錯(cuò)配和市場(chǎng)失效。銀行業(yè)的公正監(jiān)管就是要將所有機(jī)構(gòu)視為法律地位平等的市場(chǎng)主體，實(shí)施具有一致性和科學(xué)性的監(jiān)管政策與監(jiān)管措施。
一是更加注重監(jiān)管規(guī)則的科學(xué)性。這是公正監(jiān)管的先決條件。要逐步跳出偏重于規(guī)范銀行具體經(jīng)營(yíng)行為的思維模式，研究制定立足于規(guī)范行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和維護(hù)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管規(guī)則。這就要求監(jiān)管部門(mén)更多地調(diào)研和聽(tīng)取銀行意見(jiàn)，準(zhǔn)確掌握行業(yè)和市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。
二是更加注重監(jiān)管評(píng)價(jià)的一致性。這是公正監(jiān)管的基本要求。要不斷完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，最大限度地統(tǒng)一不同類型銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上杜絕監(jiān)管套利；要不斷提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管水平，增強(qiáng)不同銀行監(jiān)管工作的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性；要探索開(kāi)展橫貫式現(xiàn)場(chǎng)檢查，在同一時(shí)間對(duì)不同銀行的同一類業(yè)務(wù)、同一類客戶進(jìn)行檢查，確保對(duì)不同機(jī)構(gòu)和不同地區(qū)的查處標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管要求相互一致。
三是更加注重監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性。這是公正監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。唯有嚴(yán)格執(zhí)法，才能切實(shí)保障監(jiān)管的公正性。要堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線，通過(guò)持續(xù)的信息收集和風(fēng)險(xiǎn)分析，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)并及時(shí)揭示各種風(fēng)險(xiǎn)苗頭。要加強(qiáng)監(jiān)管處罰與問(wèn)責(zé)，杜絕選擇性執(zhí)法，改變以往市場(chǎng)準(zhǔn)入多而持續(xù)監(jiān)管少、風(fēng)險(xiǎn)提示多而行政處罰少、監(jiān)管要求多而后續(xù)措施少的現(xiàn)象。
四、更加注重合作監(jiān)管，逐步形成既不交叉又無(wú)空白的監(jiān)管合力
當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入被經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨稱為“沒(méi)有全球政府的全球治理體系”的全球化時(shí)代，構(gòu)建出有效的國(guó)內(nèi)外金融監(jiān)管合作機(jī)制顯得尤其重要。我國(guó)銀行業(yè)近年來(lái)綜合化經(jīng)營(yíng)和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)程度日益提高，加強(qiáng)監(jiān)管合作成為提升銀行監(jiān)管有效性的必由之路。
一是強(qiáng)化銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。建立健全監(jiān)管聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，加強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)與各派出機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)，共同研判監(jiān)管對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)，確保對(duì)銀行總行與分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
二是強(qiáng)化國(guó)內(nèi)同行的聯(lián)合監(jiān)管。繼續(xù)利用好“一行三會(huì)”間的聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)議平臺(tái)，積極開(kāi)展跨部門(mén)聯(lián)合督導(dǎo)和檢查，筑牢銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間“防火墻”，有效防范跨業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
三是強(qiáng)化國(guó)際同行的聯(lián)席監(jiān)管。國(guó)際金融危機(jī)凸顯金融活動(dòng)國(guó)際化與金融監(jiān)管屬地化的矛盾，加強(qiáng)全球金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作非常必要和重要。要繼續(xù)加強(qiáng)與全球監(jiān)管者的信息交流和監(jiān)管合作，積極參與國(guó)際金融監(jiān)管改革和標(biāo)準(zhǔn)制定，在國(guó)際金融監(jiān)管活動(dòng)中發(fā)揮更大作用。
五、更加注重并表監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)從單一法人監(jiān)管向集團(tuán)并表監(jiān)管的根本轉(zhuǎn)變
巴塞爾委員會(huì)于1979年首次提出了“并表監(jiān)管”概念，1997 年將并表監(jiān)管確定為《有效銀行監(jiān)管核心原則》的一項(xiàng)核心原則。從我國(guó)的情況看，一方面，銀行業(yè)綜合化和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)程度不斷提升，業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性不斷增強(qiáng)；另一方面，盡管近年來(lái)各銀行集團(tuán)的并表管理意識(shí)有所加強(qiáng)，但集團(tuán)對(duì)海外機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)的管理有效性仍然不足。加強(qiáng)并表監(jiān)管的任務(wù)非常迫切，并表監(jiān)管的方法和內(nèi)容需要進(jìn)一步完善。
一是完善并表監(jiān)管體制。要貫徹落實(shí)《銀行并表監(jiān)管指引》，并表監(jiān)管體制由過(guò)去銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管各銀行總行、派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管各銀行分支機(jī)構(gòu)的平行式監(jiān)管，逐步轉(zhuǎn)向適應(yīng)銀行集團(tuán)的自上而下式監(jiān)管；并表管理體制由過(guò)去的銀行集團(tuán)通過(guò)派駐董事實(shí)行管理，逐步轉(zhuǎn)向以派駐董事為主、條線管理為輔的管理體制。
二是拓寬并表監(jiān)管內(nèi)容。不僅要關(guān)注銀行集團(tuán)的監(jiān)管指標(biāo)執(zhí)行情況，更要摸清集團(tuán)內(nèi)股權(quán)結(jié)構(gòu)，關(guān)注集團(tuán)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)傳染和蔓延；不僅要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)和重點(diǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理，更要關(guān)注集團(tuán)并表管理框架的完善，做到各類機(jī)構(gòu)、各種業(yè)務(wù)、各個(gè)區(qū)域全面覆蓋，財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)水平、信息技術(shù)全面并表。
三是健全并表監(jiān)管工具。當(dāng)前，要根據(jù)銀行集團(tuán)與單一法人的差異，參考商業(yè)銀行監(jiān)管評(píng)級(jí)體系，盡快建立銀行集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)管評(píng)級(jí)體系；通過(guò)專項(xiàng)現(xiàn)場(chǎng)檢查和日常監(jiān)管，綜合評(píng)估銀行集團(tuán)并表管理能力。
六、更加注重行為監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一
本輪國(guó)際金融危機(jī)暴露出的一個(gè)主要問(wèn)題是，對(duì)商業(yè)銀行的行為監(jiān)管不夠，對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)不夠。只有實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管與市場(chǎng)行為監(jiān)管的有機(jī)統(tǒng)一，才能切實(shí)提升銀行監(jiān)管的有效性。從我國(guó)情況看，部分銀行不合理收費(fèi)和附加貸款條件不僅損害銀行聲譽(yù)，而且增加交易成本，擾亂了金融市場(chǎng)秩序。必須更加注重行為監(jiān)管，切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。
一是規(guī)范業(yè)務(wù)行為。要著力推進(jìn)銀行各類業(yè)務(wù)行為的規(guī)范化，重點(diǎn)要規(guī)范以業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和業(yè)務(wù)創(chuàng)新為名而附加貸款條件和增收服務(wù)費(fèi)用的違規(guī)行為。要明確不得以貸轉(zhuǎn)存，不得存貸掛鉤，不得以貸收費(fèi)，不得浮利分費(fèi)，不得借貸搭售，不得一浮到頂，不得轉(zhuǎn)嫁成本。
二是規(guī)范信息披露。督促銀行按照名錄管理和統(tǒng)一定價(jià)原則，建立起科學(xué)合理、公開(kāi)透明的收費(fèi)制度，將服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行梳理排序，逐項(xiàng)列示服務(wù)名稱、項(xiàng)目功能、適用客戶和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。在推出新的收費(fèi)項(xiàng)目或調(diào)整收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之前，及時(shí)告知金融消費(fèi)者，確保其具有對(duì)價(jià)格變動(dòng)的知情權(quán)和對(duì)產(chǎn)品的選擇權(quán)。
三是規(guī)范投訴處理。督促銀行進(jìn)一步明確內(nèi)部分工，加強(qiáng)投訴管理，加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)，創(chuàng)造通暢有效、界面友好的舉報(bào)和投訴渠道，及早發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題；按照“問(wèn)題到我為止”的原則，通過(guò)專崗專人和快速應(yīng)對(duì)機(jī)制，及時(shí)有效地解決消費(fèi)者反映的問(wèn)題。 （作者：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)副主席）
