為加強和改進中央財政文物保護專項資金管理，提高財政資金使用效益，財政部、國家文物局頒布了《國家重點文物保護專項補助資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。為便于更好地了解《辦法》制定的背景,國家重點文物保護專項補助資金的定義、范圍，記者走訪了有關專家。
一、《辦法》制定的背景
經(jīng)過第三次不可移動文物普查，以及正在有序開展的第一次可移動文物普查，我國文化遺產(chǎn)資源處于逐年上升的趨勢。目前，我國已擁有聯(lián)合國教科文組織認定的世界遺產(chǎn)45處，其中世界文化遺產(chǎn)31處、世界文化與自然混合遺產(chǎn)4處；國務院已批復公布七批全國重點文物保護單位，共計4295處。此外，我國還有博物館3020座，國有博物館收藏文物2864萬多件。
同時，國家對文物保護工作的投入也在相應增加，僅就中央對地方文物保護專項轉移支付資金而言，2009年11億元、2010年12億元、2011年40億元、2012年65億元、2013年預算安排70億元。為加強財政資金管理，更好地滿足文物保護工作的需要，應當進一步完善資金管理辦法，規(guī)范專項資金分配和使用，提高財政資金使用效益。
自2011年起，財政部教科文司會同國家文物局辦公室經(jīng)過充分調(diào)研和多次征求意見，對原有的《國家重點文物保護專項補助經(jīng)費使用管理辦法》（財教[2001]351號）和《大遺址保護專項經(jīng)費管理辦法》（財教[2005]135號）進行了合并和修改，起草并頒布了《國家重點文物保護專項補助資金管理辦法》。
二、什么是國家重點文物保護專項補助資金
國家重點文物保護專項補助資金（以下簡稱“專項補助資金”）是中央財政為支持全國重點文物保護工作、促進文物事業(yè)發(fā)展而設立的具有專門用途的補助資金。專項補助資金的年度預算，根據(jù)國家重點文物保護工作總體規(guī)劃、年度工作計劃及中央財政財力情況確定。專項補助資金的管理與使用堅持“規(guī)劃先行、保障重點、中央補助、分級負責”的原則。專項補助資金用于補助地方的，適當向民族地區(qū)、邊遠地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。專項補助資金實行項目管理。財政部和國家文物局共同建立專項補助資金項目庫。專項補助資金的管理和使用應當嚴格執(zhí)行國家法律法規(guī)和財務規(guī)章制度，并接受財政、審計、文物等部門的監(jiān)督和檢查。
三、專項補助資金的補助范圍
專項補助資金的補助范圍主要包括：全國重點文物保護單位保護、大遺址保護、世界文化遺產(chǎn)保護、考古調(diào)查、可移動文物保護等，并詳細規(guī)定了支出內(nèi)容。對非國有的全國重點文物保護單位，可在其項目完成并經(jīng)過評估驗收后，申請專項資金給予適當補助。
《辦法》特別強調(diào)，專項補助資金的使用范圍不包括：征地拆遷、基本建設、日常養(yǎng)護、應急搶險、超出文物本體保護范圍的環(huán)境整治支出、文物征集以及中央與地方共建國家級重點博物館的各項支出?！掇k法》規(guī)定，專項補助資金不得用于支付各種罰款、捐款、贊助、投資等支出，不得用于各種工資福利性支出，不得用于償還債務，不得用于國家規(guī)定禁止列入的其他支出。
四、專項補助資金的申報程序
項目實施單位應當按照要求填報《國家重點文物保護專項補助資金申請書》和文物保護項目預（概）算文本，根據(jù)行政隸屬關系和規(guī)定程序逐級申報。其中：
（一）項目實施單位隸屬于中央部門的，應當逐級報送至中央主管部門審核同意后，報財政部和國家文物局。
（二）項目實施單位隸屬于地方的，應當逐級報送至省級財政部門和省級文物行政部門共同進行審核匯總后，報財政部和國家文物局。項目實施單位主管部門屬于非文物系統(tǒng)的，應當由其主管部門審核同意后報同級財政部門和文物部門，由財政部門和文物部門逐級上報。
（三）項目實施單位為非國有的，應當逐級報送至所在地方省級財政部門和省級文物行政部門，由省級財政部門聯(lián)合省級文物行政部門對文物保護項目完成情況進行評估驗收后，報財政部和國家文物局。
五、《辦法》確立專項補助資金管理模式有哪些制度優(yōu)勢
（一）專項補助資金的管理實施項目管理制
與一般的維修項目不同，文物保護工作具有較強的專業(yè)性和特殊性。首先，文物本體體量不一，以全國重點文物保護單位為例，大到長城、故宮，小到大金得勝陀頌碑（石碑全高328厘米，碑身高177厘米，寬85厘米，厚31厘米），都在補助范圍之內(nèi)；其次是文物修復要秉承“原材料、原工藝、原體量、最小干預”的原則，在不同時代、不同材質(zhì)文物保護維修的時候，所選取的材料和工藝也不一樣，這就形成了文物保護項目立項、保護方案編制和審批、施工、驗收等環(huán)節(jié)中要特別強調(diào)專業(yè)性特點。因此，《辦法》明確了專項補助資金的項目管理制度，體現(xiàn)了文物保護工作的特點，做出更加符合實際工作的需求。
（二）打破了文化文物行業(yè)和其他行業(yè)的界限和國有、非國有的所有制界限
《辦法》將資金補助范圍擴大到所有經(jīng)國務院公布的全國重點文物保護單位（包括中央部門歸口管理的，如教育部所屬大學校舍；也包括地方宗教部門、企業(yè)和個人管理的）和所有國有文物收藏單位館藏一、二、三級珍貴文物保護，基本涵蓋了我國文物保護工作的重點。非國有全國重點文物保護單位（以鄉(xiāng)土建筑為主，多為鄉(xiāng)村和城市傳統(tǒng)街區(qū)的民宅）往往還在發(fā)揮使用功能，在使用過程中因要以文物保護的要求管理，會對使用造成一些限制，對它們的專項資金補助可以看做是國家對限制私權的補償，彰顯了文物保護政策的人性化。
（三）合理劃分文物保護各方參與者的責任
文物是中華民族的共同財富，加強文物保護工作涉及國家和民族全局性利益。根據(jù)《文物保護法》，地方各級人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護工作，但由于文物保護工作具有很強的跨區(qū)域性質(zhì)、效益外溢特征十分明顯，中央政府必須切實承擔起管理責任，對地方文物保護工作予以規(guī)范、指導和支持。同時，鼓勵和引導社會資金投入文物保護領域，形成全社會參與文物保護的多元化投入機制。
《辦法》重新確定了中央財政專項資金項目預算審核、下達、監(jiān)督和績效評價等職責分工和業(yè)務流程。
除財政部和國家文物局外，文物保護專項資金管理還涉及中央有關部門、地方各級財政部門、文物部門和文物保護項目實施單位等各個方面。此次修訂辦法，對原有的相關條款進行了修改和補充，進一步明確了各自的管理責任。
（四）強化了資金管理和監(jiān)督評價
根據(jù)現(xiàn)行財政管理要求，對專項資金撥付、預算調(diào)整、開支標準、政府采購、結轉和結余、國有資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等管理進行了規(guī)定。明確專項資金管理實行年度財務報告制度、結項財務驗收報告制度，未能通過結項財務驗收的項目應報財政部和國家文物局按照規(guī)定進行處理。同時，強調(diào)建立健全專項資金管理使用的監(jiān)督檢查機制和績效評價制度。財政部會同國家文物局采取委托財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處或中介機構等方式對專項資金管理使用情況進行監(jiān)督檢查和績效評價。檢查或評價結果作為以后年度專項資金預算安排的重要參考依據(jù)。專項資金績效評價辦法將另行制定。
六、需要說明的幾個問題
（一）如何理解國家重點文物保護專項補助資金使用和管理上的特點？
國家財政、文物部門和各級地方政府經(jīng)過實踐探索、形成的中央文物保護資金專項轉移支付管理機制，探索資金管理使用方向明確、實施便捷、效率值高等突出特點和優(yōu)勢，既可針對文物保護項目實際需求妥善解決文物保護輕重緩急的排序問題，又可及時有效地開展重點文物保護搶救工程，使一大批珍貴文物得以安全保護和永續(xù)傳承。而將現(xiàn)有專項資金統(tǒng)一合并為“國家重點文物保護專項資金”是財政部、國家文物局貫徹《國務院機構改革和職能轉變方案》“完善財政支付制度，大幅度減少、合并中央對地方專項轉移支付項目”的重要舉措。
（二）如何理解《辦法》相對于以前政策的創(chuàng)新性？
隨著文物保護工作的不斷深入，我國文物保護管理的理念也在不斷創(chuàng)新和完善。一方面，文物保護的廣度和深度不斷擴大，包括工業(yè)遺產(chǎn)、水下遺產(chǎn)、線型遺產(chǎn)、文化景觀等都成為文物保護重要內(nèi)容，文物科技保護水平逐步提高，中外交流日益緊密，文物保護對促進經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻作用明顯增強；另一方面，文物行政管理部門也在轉變管理職能，不僅注重于管理本系統(tǒng)所屬的文物保護單位、博物館等，而是面向全社會履行行政管理職能，通過制定和完善相關政策、法規(guī)，加強宣傳和監(jiān)管等，推動形成全社會共同保護文化遺產(chǎn)的強大合力和長效機制。文物保護管理理念的創(chuàng)新對加強文物保護專項資金管理提出了新的要求，需要修訂和完善原有的管理辦法，打破行政隸屬關系和文物形態(tài)的界限，進一步擴大財政支持范圍，使其更加適應新形勢、新任務的要求。（中國文物報 王超）
