為旅游業(yè)長遠發(fā)展保駕護航
——訪全國人大財經(jīng)委副主任委員、《旅游法》起草組副組長尹中卿
4月25日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）?！堵糜畏ā饭?0章112條。
《旅游法》作為一部綜合性法律，社會關注度高、涉及面廣。本報記者就《旅游法》出臺的背景及對旅游業(yè)長遠發(fā)展的意義等問題，采訪了全國人大財經(jīng)委副主任委員、《旅游法》起草組副組長尹中卿。
《旅游法》特點很鮮明
記者：《旅游法》的內(nèi)容很豐富，您能不能抽絲剝繭概括一下要點？
尹中卿：《旅游法》既是保障法，又是規(guī)范法，也是促進法，這是《旅游法》最突出的特點。
旅游涉及食、住、行、游、購、娛6大要素，涉及國務院的20多個部門，關聯(lián)110多個行業(yè)，很難針對不同類型的旅游活動分別立法，只能采取綜合立法模式。在此之前，許多行業(yè)和領域已經(jīng)制定了法律或法規(guī)，《旅游法》屬于遲到立法。除總則、附則之外，只能對旅游者、旅游規(guī)劃和促進、旅游經(jīng)營、旅游服務合同、旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理、法律責任分別做出規(guī)定，涵蓋了行政法、經(jīng)濟法、民法的內(nèi)容，而對其他一些涉及旅游的內(nèi)容則只做原則規(guī)定，或者與現(xiàn)行法律法規(guī)進行必要銜接。
《旅游法》的亮點很多，我認為從宏觀上講，主要有3個。
一是突出《旅游法》的保障地位。讓旅游者滿意，是旅游業(yè)的立業(yè)之本。制定《旅游法》的目的，首先是保護旅游者?！堵糜畏ā穯卧O“旅游者”一章，在其他各章也對旅游者權益做了規(guī)定，以保障旅游者合法權益為主線，同時保護旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員的合法權益，平衡旅游者與旅游經(jīng)營者及其從業(yè)人員、政府機構、旅游執(zhí)法人員之間的權利、義務和責任。
二是強化《旅游法》的規(guī)范功能。針對社會上反映最為強烈的旅游市場秩序混亂問題，《旅游法》對旅游經(jīng)營、旅游服務合同、旅游監(jiān)督管理進行專門規(guī)定，根據(jù)旅游活動的特點和需求，以市場機制為基礎，實行統(tǒng)一的服務標準和市場準則，明確旅游經(jīng)營者資質(zhì)、從業(yè)人員資格以及經(jīng)營規(guī)則，建立健全旅游市場準入和退出機制，著力解決我國旅游市場失范、條塊分割、服務設施不完善、旅游經(jīng)營和管理不規(guī)范等問題。《旅游法》不僅規(guī)范了旅游經(jīng)營者，也規(guī)范了旅游者；不僅規(guī)定了旅游者的權益，也規(guī)定了旅游者的義務。
三是發(fā)揮《旅游法》的促進作用。根據(jù)立法技術規(guī)范的要求，《旅游法》對旅游發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌旅游資源保護和開發(fā)、旅游協(xié)調(diào)機制、支持和促進措施進行了規(guī)定，進一步明確了旅游發(fā)展規(guī)劃編制的主體、內(nèi)容，以及旅游規(guī)劃與相關規(guī)劃的銜接，充分發(fā)揮政府主導作用，解決旅游資源無序開發(fā)問題，完善景區(qū)門票制度，促進公益性游覽場所開放，引導各類市場主體在有效保護的前提下依法合理利用旅游資源，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一，體現(xiàn)旅游為公眾休閑服務、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的本色。
記者：許多人認為《旅游法》的第三章和第二章應該換一下順序，把“旅游規(guī)劃和促進”放在“旅游者”之前，或者取消“旅游者”一章。
尹中卿：制定《旅游法》的目的是什么？首先就是為了保護旅游者的權利，這符合老百姓的利益，因為每個人都可能是旅游者。我國《憲法》把“公民的基本權利和義務”放在第二章、也就是“總綱”之后，有鑒于此，我們決定把“旅游者”放在《旅游法》第二章、也就是“總則”之后，明確表明《旅游法》首先是保障旅游者權益的，體現(xiàn)了以人為本原則，這是核心、基礎和靈魂，是貫穿《旅游法》的一條紅線。
雖然《旅游法》第二章單設了“旅游者”一章，但其實其他各章都涉及對旅游者合法權益的保護。這種做法得到了各界的認可，聯(lián)合國世界旅游組織把我國《旅游法》的這種做法當成了一大亮點，認為是一種創(chuàng)新。
早在《旅游法》草案調(diào)研起草之初，就存在著到底是制定旅游法還是旅游業(yè)法、旅游管理法的爭論，但全國人大財經(jīng)委堅持要立一個《旅游法》，而且確定了綜合立法的路徑。這樣一來，這個法就不只是規(guī)定旅游業(yè)，而是要規(guī)定旅游業(yè)涉及的各個環(huán)節(jié)和相關行業(yè)；也不只是管理，現(xiàn)在整個旅游業(yè)還沒有得到完全的發(fā)展，除了要管理，還要促進，在規(guī)劃協(xié)調(diào)、資金保障、人員培訓、推介宣傳等方面，都要強化立法扶持措施。名稱的爭論，實質(zhì)上就是這部法律的調(diào)整范圍到底多大。
《旅游法》是一部大的旅游法，不只規(guī)定了旅行社和導游。有人說這部法是個“大雜燴”，但我們認為這恰恰是一種好的模式。
記者：的確，各界一直在強調(diào)這一次是國家層面綜合性立法。
尹中卿：所謂綜合立法模式，就是這部法律不受限制，該規(guī)定行政法的內(nèi)容就規(guī)定行政法的內(nèi)容，該規(guī)定經(jīng)濟法的內(nèi)容就規(guī)定經(jīng)濟法的內(nèi)容，該規(guī)定民法的內(nèi)容就規(guī)定民法的內(nèi)容，所以旅游服務合同的內(nèi)容就寫進來了。
立法過程中，許多學者認為，旅游服務合同也是合同的一種。合同是兩個當事人基本意思的表達，應該是民法規(guī)定的內(nèi)容。我國的《合同法》里已經(jīng)規(guī)定了各種合同，如承攬合同、租賃合同，現(xiàn)行所有其他法律也都沒有寫進“合同”。所以很多人不同意將“旅游服務合同”寫進《旅游法》，建議修改《合同法》，增加“旅游服務合同”有關規(guī)定即可。
經(jīng)過充分調(diào)研論證，我們認為，旅游服務合同是一種比較特殊的合同，與現(xiàn)行《合同法》里規(guī)定的各種合同相比有其特殊性，是組團旅游或者包價旅游主要的合同依據(jù)。
在國外，旅游業(yè)涉及行政的、民事的方面，往往有多部法律法規(guī)進行規(guī)范，一些國家甚至對國家公園、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)都有專門的法律法規(guī)。我們這次選擇的立法路徑是綜合性立法，凡是涉及旅游的，都要在這部法律里進行規(guī)定。
經(jīng)濟社會發(fā)展催生《旅游法》
記者：據(jù)我們了解，早在1982年，國家旅游局就開始著手旅游立法工作。1988年，旅游法曾經(jīng)列入七屆全國人大常委會立法規(guī)劃和國務院立法計劃，但旅游法一直沒有制定出來。這一次主要是什么原因或者機會，促成了《旅游法》出臺？
尹中卿：有人說旅游立法是“三十年磨一劍”，這個比喻很形象，主要是因為制定《旅游法》既復雜又有難度。
從2008年下半年開始，在來勢兇猛的國際金融危機面前，我國經(jīng)濟增長方式的脆弱和局限明顯暴露了出來。我國長期依靠投資拉動和出口帶動來發(fā)展經(jīng)濟的方式難以為繼，必須做出調(diào)整。發(fā)展旅游業(yè)成為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結構、實現(xiàn)科學發(fā)展的必由之路。
當時，旅游法立法并沒有列入十一屆全國人大的立法計劃。為此我們做了一個調(diào)研，認為旅游發(fā)展已經(jīng)超越旅游行業(yè)，從國家宏觀經(jīng)濟布局上來考慮，可以更清楚地看到旅游業(yè)的重要性。拉動經(jīng)濟有三駕馬車，當時需要消費這駕馬車更強一些。旅游消費具有潛力大和長期性的特點，是發(fā)展質(zhì)量很高的綠色經(jīng)濟。此外，進入小康社會后，需要向人民群眾提供較高質(zhì)量的旅游服務，要向前看，要提前規(guī)范市場，立法要與人民群眾對較高旅游品質(zhì)的需求同步。而且，旅游業(yè)本身也有立法要求。我國旅游業(yè)立法在世界上比較滯后，法國、意大利等國都已進入旅游法典化過程，俄羅斯、巴西、越南等國都制定了綜合性的旅游法，我國旅游業(yè)又有許多方面需要法律進行規(guī)范。這些年我國旅游業(yè)發(fā)展迅猛，法制建設也在加強，全國31個省、區(qū)、市的人大都制定了《旅游條例》或《旅游管理條例》，為《旅游法》的出臺提供了支持。
在沒有列入立法計劃的情況下，我們在廣泛調(diào)研、深入論證的基礎上起草出請示報告，得到全國人大常委會和國務院領導的批準，得到各有關部門的大力支持?？梢赃@樣說，適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要，我們及時啟動了這一立法項目。
立法模式可資借鑒
記者：您能否介紹一下《旅游法》的體系結構？除了總則和附則之外，《旅游法》的其他各章為什么要這樣設立？
尹中卿：從第二章“旅游者”開始，《旅游法》是按照邏輯和重要性來展開章節(jié)的。
從宏觀上看，保障和促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，政府處于主導地位，首先要發(fā)揮好規(guī)劃和促進的作用，這是順理成章的。
接下來，對旅游市場來說，首先要規(guī)范旅游經(jīng)營者；然后是旅游服務合同，涉及與民事的《合同法》相銜接；接下來是旅游中會涉及的問題，包括旅游安全、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等。
許多行政法里沒有“法律責任”一章。我們認為，既然前幾章規(guī)定了旅游經(jīng)營、旅游服務合同、旅游監(jiān)督管理、旅游糾紛處理等，就應該規(guī)定法律責任。立法過程中，大家認為旅游執(zhí)法人員的自由裁量權不宜過大，所以最終“法律責任”一章里罰款的起點到終點都是10倍，幅度統(tǒng)一了。在最后一次討論中，還增加了對旅游管理部門和其他有關部門的限制，比如旅游主管部門不得指定住宿、餐飲、購物場所，不得向旅游者收取費用，監(jiān)督執(zhí)法必須兩人以上并出示證件，只有涉嫌違法時才能對有關資料進行查閱、復制等。
記者：我們也發(fā)現(xiàn)，《旅游法》草案在3次審議中都有改動，有些改動還比較大。是不是爭論在立法過程中一直存在？
尹中卿：《旅游法》的立法難度很大，主要因為涉及很多部門的職能協(xié)調(diào)和工作協(xié)調(diào)，涉及與許多現(xiàn)行法律的協(xié)調(diào)，比如風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、交通、文物保護等領域，已存在多部法律法規(guī)。再比如“零負團費”問題，盡管《旅行社條例》曾經(jīng)做過相當全面而且嚴厲的規(guī)定，但一直沒有得到有效解決，在這種情況下，《旅游法》怎樣規(guī)定相應的條款，這本身就是一個非常困難的問題。再比如“旅游服務合同”一章里，涉及《合同法》規(guī)定的基本民事法律關系與旅游特殊情況的把握。這些問題都難以通過簡單的方式來解決和處理。
在這種情況下，這部法律還是出臺了，而且整個起草時間也不是很長，只有兩年多，主要原因就是經(jīng)濟社會發(fā)展迫切需要，各方面都希望能夠盡快出臺《旅游法》。起草過程中，我們打破了其他法律草案由國務院一個部門單獨或者幾個部門協(xié)調(diào)起草的情況，而是把國務院與旅游行業(yè)有關的所有部門都吸收進起草領導小組。此外，我們還選擇了可行的立法路徑，也就是綜合性立法，已有法律的，《旅游法》都做好銜接，涉及旅游業(yè)的特別要求在《旅游法》中提出，避開了那些長期協(xié)調(diào)不下來的問題。
實際上，涉及多個部門、多個行業(yè)的立法項目，由全國人大有關專門委員會牽頭起草有優(yōu)勢。這些年來，我們在部門起草法律草案還是人大牽頭起草法律草案上一直有爭論。人大牽頭比較宏觀、超脫、中立、公允。2009年12月，全國人大財經(jīng)委牽頭組織國家發(fā)改委、國務院法制辦、國家旅游局等23個部門和有關專家組成旅游法起草組，兩年多的時間里，起草組成員單位先后召開5次全體會議，主要就是協(xié)調(diào)各部門的分歧和爭論。這次由全國人大財經(jīng)委牽頭起草《旅游法》的立法模式，很值得總結和借鑒。
搭建起基礎性法律平臺
記者：原來我們以為《旅游法》是國家層面的綜合性立法，會較多關注宏觀問題，可《旅游法》里許多規(guī)定很細致，跟我們原來想的不太一樣。
尹中卿：法律實施要想有好的效果，就應該便于實施、便于規(guī)范，能夠細的就應該細、能夠清楚的就應該清楚，原則性規(guī)定是為執(zhí)行中由于存在不同情況而預留的空間。近年來，全國人大已經(jīng)進一步明確了立法方向和指導思想，就是要提高法律的可操作性，基本上讓大家看到法律就知道該怎么做，而不是法律中只有原則性規(guī)定，實施時還靠細則、靠司法解釋，結果法律本身倒被丟在一邊。要盡量避免這種情況發(fā)生。
記者：可不可以這樣說，《旅游法》里已經(jīng)規(guī)定了旅游業(yè)的所有方面和所有重要問題？
尹中卿：已經(jīng)出臺的《旅游法》還有一些矛盾沒有解決，比如旅游的管理體制，《旅游法》里規(guī)定“國務院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制”，以前我們寫的是“機構”，但有些部門堅決不同意。還有像鳳凰、平遙、周莊、黃山、華山這樣成建制的城鎮(zhèn)、名山大川等，集中圈起來收門票是否合法？有些地方在旅游開發(fā)后成為“死城”了，這是聯(lián)合國世界旅游組織反對的，旅游發(fā)展應該保護原住民的利益，原住民的生活本身就是旅游觀光的一部分。諸如此類，許多問題還需要再經(jīng)過一段時間，待條件成熟后通過修改《旅游法》再進行規(guī)定。
任何一部法律都是達成共識和利益協(xié)調(diào)的結果，《旅游法》也不例外?！堵糜畏ā穼τ诋斍耙恍┑胤酱嬖诘穆糜钨Y源盲目開發(fā)、低水平開發(fā)等問題，各部門旅游工作協(xié)調(diào)的問題，基層單位或政府任意圈地、設景區(qū)收費的問題，公共資源及景區(qū)門票價格規(guī)范的問題，“零負團費”的治理問題等，都做了規(guī)定。我們也不否認，有些規(guī)定要通過執(zhí)行一段時間后看看效果，再進行修改和完善，但即使這樣，《旅游法》也為今后較好、全面地解決這些問題，搭建了一個法律平臺。
總的來講，《旅游法》的內(nèi)容涉及我國旅游業(yè)發(fā)展的所有方面和所有重要問題，為實現(xiàn)“十二五”旅游業(yè)的發(fā)展目標提供了全面的、有力的支撐。
有效貫徹落實最重要
記者：《旅游法》出臺后，您認為包括旅游行業(yè)在內(nèi)的各相關方，最重要的工作是什么？
尹中卿：我們一直說“有法可依”是前提，“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”是關鍵?！堵糜畏ā奉C布僅僅是“依法治旅”、“依法興旅”的第一步，最重要的是要有效地落實施行。法律實施不了，就是廢紙一張，或者還不如沒有法律。因為有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究，就會破壞法律的尊嚴和權威。
在《旅游法》審議過程中，就有許多委員提出，這部法律涉及面很廣，發(fā)布后要督促有關方面抓緊制定或者修改完善配套規(guī)定，搞好解讀和宣傳，確保得到有效實施。具體而言，我認為現(xiàn)在就要著手做的工作有這樣幾個：
加快修改《旅游法》配套法規(guī)?，F(xiàn)在全國各省區(qū)市的人大都制定了《旅游條例》或《旅游管理條例》，《旅游法》有很多創(chuàng)新性規(guī)定，各地人大要根據(jù)《旅游法》對地方性法規(guī)進行修改。同時，《旅游法》已經(jīng)與現(xiàn)行法律進行了銜接，但與現(xiàn)有的行政法規(guī)并不一致。對于現(xiàn)有的《旅行社條例》、《導游人員管理條例》、《中國公民出國旅游管理辦法》和《風景名勝區(qū)條例》、《自然保護區(qū)條例》等，國務院有關部門要抓緊修改，有關行業(yè)也要對原有的各項規(guī)章制度進行清理。
搞好《旅游法》的解讀、宣傳和培訓。要廣泛進行宣傳，讓老百姓了解作為旅游者有什么權利、義務和責任。旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務的旅游經(jīng)營者，要加強對從業(yè)人員的培訓，對旅游經(jīng)營中的流程、慣例、規(guī)章、合同等進行清理。政府有關部門也要加強對執(zhí)法人員的培訓，使旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員、旅游市場執(zhí)法人員熟悉《旅游法》的規(guī)定，為《旅游法》的貫徹實施營造一個比較好的社會環(huán)境、輿論環(huán)境和執(zhí)法環(huán)境。
依法行政，嚴格執(zhí)法。各級政府要加強領導，旅游主管部門和其他所有涉及旅游行業(yè)的部門要依法行政?！堵糜畏ā肥┬泻?，旅游執(zhí)法機關和司法機關要適時開展幾次專項執(zhí)法行動，對不符合《旅游法》規(guī)定的行為進行集中整頓，造出聲勢，嚴肅查處一批典型違法案件。在《旅游法》施行一段時間后，各級人大及其常委會也要開展執(zhí)法檢查，促進和保障《旅游法》得到切實有效實施。（中國旅游報）
